河南省人民代表大会常务委员会关于修改《河南省〈水法〉实施办法》的决定

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江西省鹰潭市人民政府


关于印发《江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》的通知


赣发改外资字[2005]929号

各设区市发展和改革委员会、省直有关部门：

　　为加强我省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理，提高国外贷款使用效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)和《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第28号)有关精神，结合我省实际，我委制定了《江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年八月二十六日




附件：

　　　江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法


　　　　　　　　　　　　第一章 总 则

　　第一条 为加强全省国际金融组织和外国政府贷款(以下简称国外贷款)投资项目管理，提高国外贷款使用效益，防范外债风险，根据《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会第28号令)和国家有关外债管理规定，制定本办法。
　　第二条 借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目的管理，适用于本办法。
　　第三条 江西省境内企业、机构、团体(简称“项目单位”)均可申请借用国外贷款。
　　第四条 国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设。使用国外贷款应结合国民经济和社会发展规划、产业政策、国外贷款的投向，积极、合理、有效使用。


　　　　　　　　　　　　第二章 国外贷款备选项目规划

　　第五条 借用国外贷款的项目必须纳入国家国外贷款备选项目规划。未列入国家国外贷款规划的项目，各级政府、各部门和项目单位不得对国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。
　　经国家批准的国外贷款备选项目规划和年度项目签约计划，由江西省发展和改革委员会(简称“省发改委”)转发相关部门或项目单位。
　　第六条 省发改委负责全省国外贷款备选项目规划的申报工作。各设区市发展和改革委员会(简称“设区市发改委”)、省政府行业主管部门、省属企业集团和计划单列企业集团根据本办法规定向省发改委提出申报纳入国外贷款备选项目的申请。
　　省政府行业主管部门、省属企业集团和计划单列企业集团向省发改委提出申报国外贷款备选项目的申请时，应征求省级财政部门的意见，其中，由设区市政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，还应同时出具设区市发改委和有关部门的意见。各设区市发改委向省发改委提出申报国外贷款备选项目的申请时，应出具同级财政部门的意见。
　　第七条 省发改委根据全省国民经济和社会发展规划、产业政策、全省国外贷款备选项目申请情况和国家借用国外贷款的相关规定，向国家发展和改革委员会(简称“国家发改委”)申报纳入国家国外贷款规划的备选项目。
　　国务院行业主管部门申报的国外贷款规划的备选项目，要求由地方政府提供配套资金、承担贷款偿还责任或提供担保的，省行业主管部门或项目单位在提出项目前，应商省发改委及省相关部门并出具意见。
　　第八条 申报纳入国外贷款规划的备选项目材料包括以下内容：
　　(一) 项目简要情况；
　　(二) 项目建设必要性；
　　(三) 拟申请借用国外贷款的类别或国别；
　　(四) 贷款金额及用途；
　　(五) 贷款偿还责任。
　　第九条 已纳入国际金融组织贷款、日本政府日元贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源或撤销贷款的，需按本办法第六条、第七条规定的程序经省发改委审核后报国家发改委。
纳入其他外国政府贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源的，应当将调整内容在项目资金申请报告审批阶段一并报批。
　　第十条 原批准使用其他资金的项目，拟申请转用国外贷款；或已批准使用国外贷款的项目，拟申请转用其他资金的，应当按照本办法第六条、第七条规定的程序经省发改委审核后报国家发改委。
　　第十一条 省发改委、设区市发改委参与项目的有关对外工作，指导和督促国外贷款规划及年度项目签约计划的落实。
　　第十二条 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行审批、核准或备案手续：
　　(一)由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由省发改委转报国家发改委审核或审批。
　　(二)由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家发改委的有关规定执行。其可行性研究报告分别由省发改委审批或转报国家发改委审批，其中重大项目省发改委还应当审批其项目建议书。
　　 (三)由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，参照《政府核准的投资项目目录》规定办理：凡《政府核准的投资项目目录》所列项目，其项目申请报告分别由省发改委核准或转报国家发改委核准；《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报省发改委办理备案手续。
　　第十三条 由省发改委审批、核准或备案的国外贷款项目，省发改委在批准文件中应明确项目已纳入国家XXXX年利用国外贷款备选项目规划第X批计划，抄报国家发改委，同时抄送省级财政部门。
　　第十四条 国家规定要进行比选工作的外国政府贷款项目，在项目履行审批、核准或备案手续前，省发改委组织项目单位确定比选小组，对国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等进行比选工作，编制项目贷款比选报告。


　　　　　　　　　　　　第三章 项目资金申请报告

　　第十五条 项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，应及时向所在地的设区市发改委或省发改委提出项目资金申请报告，省发改委初审后，报国家发改委审批。
　　由国务院及国家发改委审批的项目可行性研究报告，可行性研究报告中应当包括项目资金申请报告内容，不再单独报批项目资金申请报告。
　　第十六条 项目资金申请报告应当具备以下内容：
　　(一)项目概况，包括项目建设规模及内容、总投资、资本金、国外贷款及其他资金、项目业主、项目执行机构、项目建设期等；
　　 (二)国外贷款来源及条件，包括国外贷款机构或贷款国别、还款期、宽限期、利率、承诺费等；
　　(三)项目对外工作进展情况；
　　(四)国外贷款使用范围，包括贷款用于土建、设备、材料、咨询和培训等的资金安排；
　　(五)设备和材料采购清单及采购方式，包括主要设备和材料的规格、数量、单价；
　　(六)经济分析和财务评价结论；
　　(七)贷款偿还及担保责任、还款资金来源及还款计划。
　　第十七条 项目资金申请报告应当附以下文件：
　　(一)项目批准文件(项目可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或项目备案文件)。
　　(二)国际金融组织和日本国际协力银行贷款项目，提供国外贷款机构对项目的评估报告(中英文本)。
　　(三)申请使用限制性采购的国外贷款项目，出具国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等内容的比选结果报告。
　　第十八条 省发改委初审项目资金申请报告的条件是：
　　(一)符合国家及省利用国外贷款的政策及使用规定；
　　(二)己纳入国家国外贷款备选项目规划；
　　(三)项目己按规定履行审批、核准或备案手续；
　　(四)国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；
　　(五)国外贷款机构对项目贷款己初步承诺。
　　第十九条 项目资金申请报告经国家发改委批准后，项目建设内容、贷款金额及用途发生变化的，须按本办法第十五条规定的程序将调整方案报省发改委初审后报国家发改委批准。
　　第二十条 国家对项目可行性研究报告或项目资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。
未经国务院或国家发改委审批项目可行性研究报告或项目资金申请报告的项目，有关部门和单位不得对外签署贷款协定、协议和合同，外汇管理、税务、海关等部门及银行不予办理相关手续。
　　第二十一条 经国家发改委批准的项目资金申请报告，自批准之日起两年内项目未签订国外贷款转贷协议的，该项目资金申请报告批准文件自动失效。


　　　　　　　　　　　　第四章 项目实施管理

　　第二十二条 省发改委、设区市发改委指导和协调项目实施工作，监督有关招投标活动。
　　第二十三条 国外贷款项目出现余额时，项目用款单位应当及时办理有关余款取消手续，并按本办法第十五条规定的程序经省发改委初审后报国家发改委。
如将余款继续用于完善原项目建设的，应当参照项目资金申请报告的要求，编制余款使用方案，并按本办法第十五条规定的程序经省发改委初审后报国家发改委批准。
　　第二十四条 国外贷款协议签署后，项目用款单位应当按照规定及时与国内转贷机构签署转贷协议。
　　第二十五条 享受免征进口关税和进口环节增值税的国外贷款项目，在国外贷款转贷协议生效后，项目单位应当按照有关规定，向省发改委或国家发改委提出办理项目免税确认书的申请。
　　第二十六条 项目用款单位应当依法履行国外贷款偿还责任，及时进行外债登记，加强国外贷款债务风险管理。各级发改委（发展计划委、计委）要加强对国外贷款借、用、还的统筹管理。
　　为确保对外还款，防止逃废债务，尚未偿还全部国外贷款的项目用款单位，在进行资产重组、产权变更或破产申请前，应当事先征得转贷机构对剩余债务偿还安排的书面认可，落实还贷责任，并将有关结果抄报国家发改委，同时抄送省发改委。
　　第二十七条 项目用款单位应建立项目信息反馈制度。已签转贷协议的项目，项目单位应于每年的六月底和十二月底向设区市发改委和省发改委提交项目进度报告，包括进资（包括货币资金，技术、设备进口，培训费用等）报告、资金使用报告、还款报告等。尚未签订转贷协议的项目，项目单位应每季度末向设区市发改委和省发改委提交项目进展情况报告，包括项目国内工作情况报告、项目国外工作情况报告等。已实施完的项目，项目单位应及时向设区市发改委和省发改委提交项目后评价报告。
　　第二十八条 省发改委应当对项目实施情况和设区市发改委管理项目情况进行检查，并对查实问题提出处理意见。


　　　　　　　　　　　　第五章 附 则

　　第二十九条 本办法由省发改委负责解释。
　　第三十条 本办法自2005年9月1日起施行。此前有关国外贷款投资项目管理的规章和其他规范性文件，与本办法不一致的，按本办法规定执行。



重视矫正对象的帮助保护 凸现社区矫正的人性关怀

高汝成


内容提要:对社区矫正对象的帮助保护是社区矫正工作人性化的重要体现。本文通过对社区矫正试点工作的探讨，强调指出要重视矫正对象的帮助与保护，平衡好行刑与感化的关系，凸现社区矫正的人性关怀，为行刑社会化的推进与社区矫正立法奠定基础。
关键词: 矫正对象 帮助保护 人性关怀

在我国社区矫正作为一项刑罚执行制度的改革,目前正处于试点阶段,很多工作理念和做法还处于借鉴学习和探索实践阶段。“法律是一种文化的表现形式，如果不经过某种本土化的过程，它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”［1］我国社会、文化和经济发展的状况与西方国家存在很大的差异，这就要求我们必须从中国的国情出发，积极开展探索研究和实践创新活动，坚持少说空话,多做实事,不断研究新情况、解决新问题、完善新机制，努力构建具有中国特色的社区矫正制度。
社区矫正执行环境的开放性和行刑资源的社会化，要求我们在对社区矫正对象执行刑罚的前提下，要积极渗透社会工作方法，尽量体现对其人性的关怀与道义的帮助，启发其感悟人身价值,把满足服刑人员的基本需要作为社区矫正工作的重要内容处理好，为顺利推进社区矫正试点和完成矫正对象的再社会化创造良好的基础条件。
一、社区矫正对象帮助保护的立论依据
（一）社区矫正对象帮助保护是实施社区矫正的必要条件
根据《监狱法》第50条、第51条、第53条、第54条之规定监禁刑罪犯的生活、被服、居住和医疗保健均由国家保障。而社区矫正对象服刑的环境在社区，其生存保障就完全依靠罪犯自己及其家庭经济来支撑，如果没有生活来源又没有就业其生存问题就会成为一大难题。尤其对于丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的矫正对象就更需要社区矫正组织采取积极的措施和办法加以帮助与保护。矫正对象犯罪大部分因贫穷而引发，况且回到社区大多数人还要承担家庭生活的重任，不解决他们的生活出路、就业谋生等紧迫的问题，社区矫正行刑工作不仅难以开展也难有成效，甚至还会导致矫正对象重新犯罪。
根据社区矫正试点以来的工作实践，进入社区服刑的矫正对象在诸多方面遭受极大的考验，他们的名誉、信用丧失，社区群众不敢和他们接近，过去有职业的人大多数因受刑而失业，有财产的人大多数亦因受刑而破产，原在学校读书者也因受刑而失去学籍，尤其是从监狱服刑转到社区矫正的对象面临就业困难、拖累家庭、社会歧视等三方面突出的困境。这些因素往往导致社区矫正对象心理脆弱，尽管他们中绝大多数有诚心悔过、重新做人的决心和愿望，但回归社会后如果不能得到妥善安置，没有生活出路，重新犯罪的可能性极大。从客观上讲对矫正对象的帮助和保护是其自力更生的基础，因为与守法的社会公民甚至刑释解教人员相比他们在事实上已沦为弱势群体，仅靠其自身的力量回归社会、立足社会难度是较大的。因此，从社区矫正刑罚执行效果和预防犯罪的角度来看对社区矫正对象的帮助与保护不仅是一种手段,而且也不仅是一种功利目的,相反,它应是判断功利目的与手段是否合理与正义的尺度。
（二）社区矫正对象帮助保护的人性需要
对矫正对象的帮助与保护不仅是为了社会的需要，也是为了满足矫正对象自身的需要。根据美国人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论，人的基本需要分为五个层次，由低级到高依次是生理需要、安全需要、归属和爱的需要、自尊需要、自我实现的需要。［2］矫正对象也是人，也具备这五个层次的基本需要。人道主义理念要求社区行刑中应满足矫正对象各个层次的正当、合理的需要。根据国外社区矫正的长期实践和研究资料表明，社区矫正条件下矫正对象面临的最普遍问题好象是就业、经济、感情、家庭、社会、酗酒、住房和教育方面的问题。》［3］有鉴于此,我国社区矫正试点工作中应采取有效措施帮助矫正对象克服基本物质生活条件及治病的困难，尊重和维护他们的合法权益，保障矫正对象的生命健康安全，不虐待、不歧视矫正对象等，这些是最基本的人道主义，也是改造矫正对象的最基础的条件。在此基础上,再通过社区矫正活动提升他们人格需要的层次,帮助其进入自我实现的需要层次,使其重新得到社会承认、尊重和接纳,进而达到也跟其他社会成员一样,实现个性的全面发展,这不仅是刑罚的目的使然，也是最高的人道主义。社区矫正正是充分考虑了矫正对象的人性需要,才在进行刑罚惩罚的同时,对其施以积极的以德报恶、以善导善的物质、精神上的救治和扶助。
越是充满人文关怀的法的价值追求，越能调动民智，发挥民力，为人全面张扬个性特点营造自由、公平、开放的环境，而人的需求得以满足后，对良法的执行又起到了良性循环作用。［4］因此，对矫正对象的帮助保护饱含着人文关怀的制度与需求的应合、人与法的协调。
（三）社区矫正对象帮助保护是其法律地位和权利保障的需要
第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案第一次将“国家尊重和保障人权”写进宪法。随着法治国家理念的确立和民主法制建设进程的加快，人权保障已成为我国当代刑事法律的主题对。服刑人员的权益保护正在日益加强，有关立法已经明确赋予罪犯权利主体的地位，社区矫正刑事执法机构和人员以及社会大众对于矫正对象不仅是人，而且是社会公民的意识在增强，矫正对象自身的权利意识也在普遍提高之中。
从国家责任的立场上考虑,既然国家在现阶段甚至相当长的历史阶段尚不能够消除犯罪,那么,国家就有责任和义务通过专门机关在民间组织、社会团体和志愿者的协助下,帮助这些人重返社会,共同发展。因此，代表国家行使行刑权的社区矫正机构理应承担一定的义务。矫正对象不是单纯的义务主体，矫正对象同样具有人的尊严，必须得到公正对待，他们应享有未被依法剥夺或限制的权利，诸如生命健康权、教育权利、财产权等等。在保证贯彻罪责刑相适应原则的前提下，给矫正对象一定的权利，并非仅仅体现人道主义，其意义还在于使其在社区矫正过程中获得相对主动的地位，以利于调动其参与矫正的积极性。这样，社区矫正机构和执法人员与矫正对象双方的权利和义务就成了双边合力实现刑罚目标的法律基础，双方积极行使权力并认真履行义务的过程就是双边合作的过程，同时也是刑罚对矫正对象矫正功能实现的过程。所以，笔者以为，对矫正对象的帮助保护措施不力或不落实将阻碍社区矫正刑罚目标的顺利实现。
（四）社区矫正对象帮助保护是罪因多元论诉诸社会责任的体现
目前，我国刑法理论界已普遍认为犯罪是社会诸多矛盾因素相互作用的产物，社会一定量的犯罪存在具有某种必然性，甚至具有一定程度的合理性。北京大学著名刑法学家储槐植教授指出，犯罪具有排污和激励两项促进功能，犯罪是一种社会代谢现象，微观上犯罪本身有害社会与宏观上犯罪伴生社会代谢、促进社会发展形成了千古悖论。［5］由此，我们对犯罪现象获得这样一种新的认识，即社会一定量的犯罪发生是不可避免的,而且犯罪的发生不仅仅是个人的主观意志的选择,同时也是社会中诸多不良因素交互作用的产物。犯罪现象是一个社会问题,因此，刑罚在追究犯罪人个人责任的同时，社会也应负有教育、挽救犯罪人、帮助其再社会化的责任，从而解决社会问题、消除社会对立、维护社会稳定，这正是社会力量对矫正对象帮助与保护的本意所在。
另外，根据法国连带主义法学家狄骥的社会连带理论，任何个人都不可能绝世而立，每个人与他人和社会必定要发生各种社会连带关系，社会的基础便是社会全体成员由于需要相同和劳动分工而产生的相互依存关系（连带关系）。［6］这种社会连带关系是一切社会规范的基础，也是法律规范的基础。它承认个人在社会中的权利，同时又要求社会对个人承担责任。社区矫正使得矫正对象与守法公民同处一个社区生活环境，因此，积极培育社会组织,整合社会各种资源,有助于对矫正对象的帮助与保护，也是社会基于这种连带关系而产生的一种义务。
二、社区矫正对象帮助保护面临的现状与挑战
（一）二元结构社会尚未成熟，非政府组织发展缓慢
当前，中国社会正处于传统走向现代、计划经济体制向市场经济体制转型的历史时期，随着改革开放逐步深入，政治国家与市民社会相分离的二元社会结构正在悄然形成。二元社会结构的形成,既使社区矫正成为行刑发展的必然趋势,也为社区矫正提供了必要的社会基础，目前，我国正在进行的社区矫正试点工作中民间组织和社会团体正以积极的方式加强与国家专门力量的协作和配合正是这种原因的有力体现。国外长期社区矫正的实践已经证明，社区矫正行刑方式的存在与发展要以发育成熟的社区为依托。美、英、法等发达国家之所以能将大量罪犯置于社区进行矫正，重要原因之一是它们的社区具有充裕的资源和完备的功能，发达的非政府组织是社区的主要力量源泉。但是，我国社会尚处于转型过程中, 二元结构社会远未发育成熟,在国家权力从某些社会领域退出后,相应的社会自治机制没有及时跟进, 结果导致一定范围内出现了无序和失范的现象,使社区矫正实践面临暂时的困境。例如,由于国家政治控制的减弱和社会人口流动的加快,许多村（居）委会等传统的基层群众自治组织处于涣散状态,功利和浮躁的风气弥漫于社会，热心从事社区矫正事业的公民很少，从而使社区矫正对象帮助保护措施的实施得不到民间力量的有力配合,行刑效果大受影响。
目前，北京、上海等社区矫正试点地区在培育非政府社区矫正组织方面作出了有益的探索与尝试，他们坚持“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的原则率先建立了阳光社区矫正中心和新航社区服务总站等民办非企业性质社团组织的矫正工作机构,依据法律、法规及其社团组织的章程组织社会工作者积极主动地对社区矫正对象实施具体的帮助保护措施。［7］但就全国十八个省市试点的总体情况来看，步子还是放不开，非政府社团的建立还要挂靠一定级别的政府机构，导致非政府组织发展缓慢，并多少带有行政化的倾向。因此，客观上我国目前非政府组织在社区矫正对象的帮助保护方面的作用还未得到很好的发挥。
（二）现实的就业形势和社会公平正义心理形成的阻力
市场经济从某种程度上讲就是竞争经济，我国市场经济体制的确立加剧了就业竞争，社会企业都有大量职工下岗或失业。据劳动和社会保障部门预计，“十五”期间，我国新成长的劳动力数量将升至峰值，加上现存的下岗失业人员，每年城镇需要安排的就业人数将达到2300万人左右，年度供大于求的缺口达1500万人。［8］同时，市场经济又是知识经济，知识经济时代的来临使社会更加需要知识与技能型人才，而社区矫正对象普遍文化层次低下，职业技能匮乏，加之社会上一部分人对他们持有疑心、抱有偏见，使他们参与社会就业的竞争能力大大下降。面对这样的就业形势和安置压力,如何保障矫正对象的生活、就业等等将是非常艰巨的难题。
社会公平正义心理和现实企业的效益也使矫正对象就业存在巨大阻力。虽然有关政策和社会舆论积极倡导要求矫正对象可以在原单位工作，［8］但是许多社区矫正对象原单位效益并不好，待岗人员本来就多，再加之有的单位还有安排刑释解教人员的任务，相比之下社区服刑人员在就业方面存在明显弱势，原单位大多数难以解决其就业问题。另外，1995年施行的《劳动法》第24条第四款规定，单位职工被依法追究刑事责任的，用人单位可以解除劳动合同，这一规定无疑又增加了社区矫正对象就业的难度。
(三) 帮助保护工作经费缺乏保障
社区矫正经费应含三个部分:一是政府矫正机构的基本费用，包括办公机构设施筹建费用、矫正工作基本设施费用和运作费用、公务员工资、志愿者培训费用、志愿者及社会工作者的交通或误工补贴费用等；二是非政府矫正机构的部分运作费用，含民间组织和官民协作的非企业性质社团组织的部分运作费用等，如上海市的新航社区矫正服务中心采取政府购买服务的方法参与社区矫正服务工作；三是矫正对象专门帮扶机构的费用。如，在部分试点地区拟筹办的“中途宿舍”、“过渡性就业基地”等的运作费用。［9］后两项费用中大部分费用将用于矫正对象的职业技术培训、就业指导、心理矫正以及生活、居住和疾病医疗等必要的救护。
社区矫正是与监禁行刑相对应的刑罚执行方式，原则上社区矫正工作的费用也应当与监狱经费一样由国家财政加以保障。而我国目前的客观状况是，监狱的行刑费用仍有一部分需要通过组织监狱生产予以弥补。因此，社区矫正的费用一下子由国家计划出大量的经费来予以保障，似乎是一个不轻松的话题。据了解，当前各试点地区的社区矫正经费尚未列入同级财政预算规划，还主要依靠政府的临时性拨款和司法行政机关工作经费的自行调剂，至于矫正对象的帮助保护资金更是难有着落。不少地方，给村（居）委会下达了社区矫正任务，甚至也聘请了志愿工作人员，但却未给承担任务的村（居）委会划拨任何费用。这些基层组织和志愿人员完全干起了义务矫正工作。据报道个别矫正机构的领导还自己掏钱救助生活上存在特殊困难的矫正对象及其家庭，当然这是一种值得大力提倡的行为，可是仅仅靠捐助不解决体制保障的问题显然不是长久之计。目前我国监狱经费是由国家和省级两级财政予以保障的，监狱管理体制基本上是中央和省两级管理，以省为主的格局，绝大多数监狱直接属于省一级的司法厅（局）领导。这种管理体制存在很大的局限性，导致了“中央管理弱化、省政府不堪重负和地、市、县级人民政府管理真空的状况”。》［10］受此思想的影响，部分试点市、县（市、区）党政部门的领导思想上也就习以为常地等待中央和省级政府拨付社区矫正费用,对支持社区矫正工作缺乏责任心和积极性。
另外，现行的财政包干体制导致在解决某一具体问题的工作经费时，地方政府和财政部门都寄希望于通过上级政府或部门拨款，地方按比例配套落实部分资金的方法来解决问题。这些倾向导致了现实中等、靠、要的思想盛行。
(四) 完善的帮助保护机制尚未形成
对矫正对象的帮助保护，国家与社会有责任和义务将其纳入整体发展规划，妥善解决他们面临的生活、就业等方面的困难和问题。可是，现行法律对于社区矫正刑罚执行内容的规定中禁止性和义务性规定较多，帮困解难性质的规定较少，对矫正对象的帮助保护仍缺乏具体明确的政策和法律、法规规定。虽然司法部有关社区矫正规章中的个别条款涉及矫正对象帮助保护的问题，［11］但也仅仅是原则性规定，缺乏可操作性，难以贯彻落实。目前各试点地区对矫正对象的帮助保护仍缺乏统筹规划和有力手段，工作上重监管轻教育帮扶的现象还比较普遍。部分有就业愿望和就业能力的矫正对象还依靠家庭或配偶生活，有的靠自己临时找工作维持生活，部分吃住无着以及家庭经济困难的矫正对象还是靠救济金临时维持现状，加之社会保障体系不健全，过渡性生活保障没有着落，就业和技能培训基本没有开展，一些矫正对象不能享受最低生活保障，试点地区对矫正对象的帮助保护总体上仍处于无序状态。社区矫正组织层面单一，尚未形成完善的组织网络。除上海市设有专门的矫正局外，其他地方均缺乏执法主体和工作主体合二为一的专门工作机构，而且设置不统一，以临时机构代替常设机构，以致对内不便管理，对外不便施矫，群众难以适应，部门难以协作，矫正对象难识别，严重妨碍了社区矫正工作的推进。同时，负责社区矫正的相关部门存在责权不明，衔接不够，在实践操作中时有不协调现象发生。类似于西方社会那样专门的帮助保护机制还未形成，这对于将来大规模的实施社区矫正无疑让人产生很大的困惑。
三、改革与完善我国矫正对象帮助保护制度的思考
（一）更新观念,打破思维定势
一是积极渗透社会工作理念和工作方法。社区矫正要注意“社会工作者参与者”的特色。有学者强调了社会工作的重要性，认为“法律是基本规范、社会工作是成功的核心、志愿者是辅助力量”，要建立专职社区矫正执法队伍，建立专业化的社会工作者队伍。［12］社区矫正过程中,需要政府与社会明确责任,合理分工,规范权力运作。政府可以借鉴国外成功经验,建立公共财政保障制度,“购买社会服务”。社区矫正工作也需要政府与社会合作，要实现矫正对象、矫正场所、矫正工作者的社会化，推动矫正工作逐步走向成熟和完善。积极运用社会管理的理念，积极组织社团和社会工作者参与试点，确立了平等、尊重、接纳、助人自助、注重教化的社区矫正模式。打破传统重型思想观念的定势作用,克服思想偏见，消除和减弱对出狱人员的歧视，增强他们的社会认同感和自信力；树立政府主导推动，社团自主运行，社会多方参与的社区矫正工作观念，充分整合社会资源,落实多渠道帮助保护措施。二是丰富帮助保护的内涵。在社区环境下，罪犯易因犯罪标签受歧视而心理自卑，或进一步演变为一系列的心理障碍。对矫正对象及时进行心理危机的预防和干预，有助于解决心理问题、树立生活的勇气和信心，对提高矫正效果作用明显。部分试点地区开展由专门的心理矫正机构参与矫正，取得了好的效果。心理矫正起点高，难度大，需要专门人才操作进行，因此，在社区矫正中依托心理矫正机构和专业人才，研究心理矫正项目和开展心理矫治是十分必要的。三要在惩罚与帮助保护之间形成一种互补关系。惩罚性是刑罚的本性,无惩罚性便无刑罚。对矫正对象的帮助保护是建立在社区行刑的基础之上的，否则，社区矫正机构就成了社会福利机构。要克服重监管轻矫正的现象，也要克服超越刑罚的界限进行帮助保护，要力求在两者之间寻求一种均衡，使帮助保护措施的落实与刑罚的执行相得益彰。帮助保护的感化措施能在一定程度上减弱惩罚的负效应，激活其悔过自新的内在动力。但片面、过分地强调对矫正对象的帮助保护，甚至脱离现实社会的经济发展水平去谋求矫正对象的帮助保护，就会损害刑罚的惩罚机能，背离社会的正义诉求。对矫正对象的帮助保护是具体、现实的，要受到当时当地的社会条件的限制。正如美国学者胡萨克博士所说：“不同国家的不同物质条件，将会影响是否尊重个人权利和在什么程度上尊重个人权利。”［13］
（二） 修改关于矫正对象外出的制度
公安部《公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯的监督管理规定》（1995年2月21日公安部令第23号发布施行）的规定结合现行《刑法》第39条、第75条、第84条之规定来看，尽管社区矫正的五种对象经过执行机关批准后，可以离开所在的县、市或迁居。但被管制、假释和暂予监外执行的罪犯不允许外出经商的制度，仍然有效。那么，是否允许他们外出工作或打工呢？由于社区矫正对象仍然处于服刑期间，法律没有明文规定的对他们来说就是禁止的，因此，对于被管制、假释和暂予监外执行的矫正对象，外出打工也是不允许的。
而现实社会的转型和变革正在加速全社会的人力、物力和资源根据市场经济的要求进行重新调整和配置，整个社会的就业政策和就业方式也在发生着巨大的变化，下岗人数和失业人数在不断增加，就业竞争日趋激烈，再加之各地经济发展的不平衡等因素，决定了相当一部分人必须外出经商或打工才能维持生计。如果一律不允许被管制、假释和暂予监外执行等社区矫正对象外出经商、工作或打工，那么不利于解决他们的生活、就业、家庭等方面的困难，甚至有可能使其陷入生活困境而重新犯罪。因此，笔者建议修改原来不准外出经商或打工的制度，通过设置相应的条件，建立经严格审批程序允许其外出经商或打工的制度。积极为矫正对象创造谋生的条件和环境，以充分落实相关帮助保护措施。矫正对象人户分离后，公安机关和社区矫正织机构可以通过异地托管等办法对其落实正常的监督管理和教育矫正措施。
（三）大力发展非政府社区矫正组织
美国明尼苏达州社区矫正事业实行市场化运作，以保证矫正运行的有效性。这一做法值得我们借鉴。从经济学的眼光看，明尼苏达州社区矫正事业更像是一种产业。在这一产业中存在市场准人和退出，存在投入和产出的效益比，存在财政援助和费税支付，存在产业协会，存在标的物 （监管）的购买、租赁和转让，存在固定资产投人，存在购买服务等等。可以说，通过市场化运作，调动了全社会的相关力量使明尼苏达州社区矫正工作有条不紊地进行。
社区矫正不仅仅是一种刑罚执行制度，更主要的还是一种特殊人群的生活状态、罪犯矫正的特定行为方式和文化模式，因此，简单地或过多地依赖政府行为或传统的秩序资源，一是与社区矫正的本意不相符；二是与国家开展社区矫正工作，降低行刑成本，提高行刑效率的初衷相违背。从世界各国的成功实践以及社区矫正的本质意义出发，社区矫正应该更加体现出非权力性帮扶这一社会福利内容，矫正工作应当更多地发挥社会力量尤其是非政府组织或机构的作用。政府及其职能部门和公务人员在社区矫正中的任务和职责主要是完善法律体系，为社区矫正制度的推行提供法律支撑；构建制度体系，规范社区矫正运作；制定和落实相关政策措施，提供必要的资金支持，为社区矫正工作的发展创造良好的政策环境；加强管理、监督、检查、指导等各方面职能，依法、规范、有序地推进社区矫正工作。
从现阶段的社区矫正试点工作情况来看，我国社区矫正制度的推行带有非常明显的政府主导型改革倾向，国家及其专门的职能机关和工作人员在社区矫正的实施层面上处于主导地位，社会团体、民间组织和志愿者的作用主要是配合和协助。诚然，在社区矫正工作的起步阶段，政府及其职能部门在组织建设、制度建设、队伍建设以及保障机制等方面投入大量的人力、物力、财力和工作精力，发挥主导作用，这对于夯实我国社区矫正的工作基础，形成良好的社会氛围，确保社区矫正制度在我国确立和完善，不仅是必要的，而且也是必需的。但是这种初始状态下的政府或部门行为，也误导了部分人的思想和行为，在实际工作中往往注重政府行为或者由政府公务人员大包大揽，从而忽视了社会团体、民间组织和志愿者在社区矫正工作中的作用。在我国，如何按照社会化、市场化的要求，有意识、有计划、有目的地培育和发挥社会团体、民间组织以及社会志愿者在社区矫正工作中的作用，逐步形成“官民协作、以民为主”的运作机制，还有很长的路要走。目前，上海、北京等地在社区矫正试点工作中积极培育非政府社区矫正组织方面已经做出了有益的尝试，这为进一步探索社区矫正的社会管理措施积累了宝贵的经验。从试点的情况来，培育社区矫正非政府组织或工作机构，首先，国家要给予必要的投入。投入的方式既可以直接的资金支持，也可以通过政策、措施对非政府组织或工作机构的建设和发展进行扶持。其次，国家要通过立法等方式明确非政府组织或工作机构在社区矫正工作中的地位和作用，赋予其相应的职责和权利。第三，制定类似于《罪犯社区居住服务工作标准》制度，政府职能部门根据标准对非政府社区矫正机构进行鉴定，保证其服务的标准和质量。第四，政府职能部门在实际工作中要加强对非政府组织或工作机构的业务指导、考核评估以及监督管理，确保社区矫正工作的严肃性。
（四）落实经费保障。
与监禁矫正相比,社区矫正的费用要低得多,但并不意味着国家就不需要为社区矫正增加拨款。国家应把用于社会矫正的款项直接划拨给社区矫正领导机构,再由矫正领导机构划拨给社区矫正工作机构。限于我国目前的经济状况，我们不能与发达国家在社区矫正方面的投入相比，但国家给社区矫正事业投入一定的资金还是十分必要的。形成以政府经费来源为主体，社会赞助和募集为补充的格局，比较符合当前的实际，以后随着国家经济的发展，再逐步实行全额保障。
由《监狱法》第三十七条规定“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济。”由此可以推定，对于丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的矫正对象应当由地方政府出资救济。
无论是当前的社区矫正试点小规模运作，还是今后理顺体制以后的大规模正规运作，社区矫正都需要国家预算解决经费的主要部分，但是限于国家财政的困难，考虑社区矫正环境的有利条件，建立多渠道社会筹集资金机制也是一条很好的途径，充分利用和整合社会的人、财、物资源也是社区矫正的一大有利条件。要在打破县（市、区）级政府在矫正罪犯问题上“只有权利，没有义务”的现状上做文章，要把犯罪率与地方的经济处罚挂钩，对矫正罪犯的成本进行量化，确定相应的基数，建立罪犯矫正教育改造基金，用于对监禁刑和非监禁刑执行工作的财力支持。