吉林市市、县、区人民政府任免工作人员暂行办法

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浅谈《产品质量法》的不明确规定

马大哈


　　现行的《产品质量法》颁布于1993年，2000年第九届全国人大常委会进行了修改，它是我国产品质量管理领域的第一部法律，已实施了16年之久，随着市场经济的逐步完善和执法实践的逐步深入，其中一些规定的衔接问题日益凸显，值得探讨。笔者认为该法侧重点在于对生产领域产品质量的规范，而对流通领域的商品质量，虽有第三章第二节对销售者的产品质量责任和义务作了较详细的规定，但在具体执行上仍有难以操作之处。现笔者从自身执法工作实践谈谈一孔之见。

　　有一案例：某个体户从正常渠道，以正常的价格购进附带有《合格证明》的、酒精度为45%(V／V)的白酒进行销售，并按规定索证索票检查验收，当地工商行政管理机关按计划对该产品进行监测抽样检测，经法定检验机构监测其实际酒精度为35%(V／V)，其他检验项目均合格，依据其明示标准被判定为不合格。该工商机关考虑到该酒不是卫生指标不合格，且符合保障人体健康的国家、行业标准，最终裁量适用《产品质量法》第三十九条定性为销售者以不合格产品冒充合格产品，依据第五十条进行了处罚。相信这是绝大部分流通领域商品质量案件的查处思路，但仔细推敲，就会发现《产品质量法》对该种违法行为的定性和处罚并不明确。第三十九条是对销售者的产品质量责任与义务的具体规定之一，法律条文是“ 销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。”其对应的罚则应是该法第五十条。笔者从以下两个方面分析该案件在定性和处罚上的不妥贴之处。

一、从条文字面上理解

　　按照笔者的理解，第三十九条是销售者在销售产品时不得在主观上故意实施的违法行为的限制性规定。通俗地讲，是指销售者在销售产品的过程中，不得故意做“手脚”，通过掺假、调换、涂改等非法手段，以具体行动致使所经营的产品质量低劣、等次降低或不合格，以及不得将明知不合格的产品冒充合格产品销售，欺诈消费者。而回过头来再看看上述案例中的当事人，他以正常的价格从正常渠道购销产品，主观上以“合格”产品购进，又以“合格”产品销售，并没有对该白酒实施任何“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”等行为，从他现有的能力和条件不可能发现该白酒是否合格，他对该白酒酒精度低于明示含量的情况并不知情。他同样也是“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格”行为的受害者，因为销售该白酒同样也损害了销售者的商业信誉和经济利益。这一违法行为的始作俑者是谁呢？应该是生产者（目前暂时这么推测）在“以不合格产品冒充合格”。若定性该销售者实施了“以不合格产品冒充合格产品”的行为确有不妥之处。就该违法行为的本质来看，是该个体户销售了“以不合格产品冒充合格”的产品。

　　也许有人会说，除非法律规范有规定，行政处罚案件不以当事人有无主观故意作为行政违法行为的构成要件，而看具体行为的客观状态及其危害后果。认为实施行政处罚一般不需要考虑当事人的主观状态，进而对笔者上述分析问题的方式提出质疑，那么笔者就从下面一个角度进一步证明自己的观点。

二、从相关条款间推理

　　笔者为什么狭隘地推断《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚之间衔接有问题呢？再让我们看看第五章罚则，第四十九条规定了对生产、销售不符合保障人身健康和人身、财产安全的国家、行业标准的产品的处罚；第五十一条规定了对生产国家明令淘汰的，以及销售明令淘汰停止销售产品的处罚；第五十二条规定了对销售失效、变质产品的处罚；第五十四条也有对销售相应产品行为的禁止性规定。

　　另外、《最高人民法院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》（公发〔2001〕第11号）同样也规定了生产、销售的商品掺杂、掺假，以假充真、以次充好或以不合格产品冒充合格的等违法行为的追诉标准。

　　当回过头来看第三十九条对应的罚则——第五十条却只规定了对“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”行为的处罚，而单单没有像第四十九条、五十一条、五十二条以及五十四条那样，把销售相应违禁产品的行为也明确相应的罚则。笔者认为，没有在第五十条中加上“销售”二字（对销售该种违禁产品明确罚则）绝对不是一个简单的疏忽。若只停留在现有的层面上，笔者就作出了一个大胆的推断：《产品质量法》对销售冒充合格产品行为的定性和处罚规定不明确。
那么，对销售冒充合格产品的行为是否要予以禁止呢？答案是肯定的。《产品质量法》对销售冒充合格产品的行为也不是只字不提。第五十五条规定“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”

　　本条款有两层意思，一、哪些情形的产品质量违法行为可以从轻、减轻处罚；二、《产品质量法》第四十九条至第五十三条规定的产品是禁止销售的。其中包括冒充合格的产品亦是禁止销售的。既然是禁止的，为何不在第五十条明确加上销售冒充合格产品的行为的对应罚则呢？故此，至少可以这么理解：《产品质量法》对销售“掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格”产品行为的定性处罚有规定，但不够明确。因此，若按照“法无明文规定不受罚”的常理来判断，现行的《产品质量法》就存在漏洞。

　　与上述相同，《产品质量法》第三十七条、第三十八条对销售“伪造产地、伪造或冒用他人厂名、厂址”以及“伪造或者冒用认证标志等质量标志”产品的行为的定性，也与上述情形相同，规定亦不明确，这里不再赘述。

　　至于出现这种现象的原因，也许是该法侧重于规范生产者的产品质量，故适用与流通领域的商品质量管理即有不便。

　　解决目前这种状况的方法有两种：
　　
一、对第三十九条、第五十条进行修改，对销售相应禁止销售商品的行为制定相应罚则。第三十七条可修改为“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格，也不得销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格的产品”。第五十条可修改为“生产、销售掺杂、掺假，以假充真、以次充好，以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
对第三十七条、第三十八条以及第五十三条也按照上述方式作相应的修改。

二、制定《商品质量法》，对流通领域内的商品，进一步明确商品质量责任和义务，逐步构建较为完善的更加科学的产、商品质量监督管理的法律体系，以更好地保护市场经济秩序，维护消费者和经营者的利益。


作者联系方式：tehillim@msn.com

四川省人大常委会


成都市食用农产品质量安全条例
（2006年6月8日成都市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，
2006年9月28日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准）
第一章总则
第一条 为保障食用农产品的质量安全，维护公众身体健康，促进农业和农村经济发展，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》等有关法律、法规的规定，结合成都市实际，制定本条例。
第二条 凡在本市行政区域内从事食用农产品生产和销售活动，均应遵守本条例。
第三条 本条例所称食用农产品，是指经种植、养殖、采摘、捕捞等农业生产活动形成的，供人类食用的动植物、微生物及其产品。
第四条 市和区（市）县人民政府统一领导、协调本行政区域内的食用农产品质量安全工作，将食用农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，安排专项资金，并采取措施，建立健全食用农产品质量安全服务体系，提高食用农产品质量安全水平。
第五条 市和区（市）县农业行政主管部门负责食用农产品质量安全监督管理，承担食用农产品生产及质量安全的检测、检验和检疫职责。
工商、质量技术监督、卫生、食品药品监督、商务、环保、渔业、林业等有关部门按照法律、法规规定，在各自职责范围内做好食用农产品质量安全的相关工作。
第六条 支持农产品行业协会制定并推行食用农产品生产销售的行业规范，为会员提供信息和技术指导服务，督促会员依法从事食用农产品的生产销售活动，发挥行业自律作用。
鼓励农产品科学技术研究单位和有关中介服务机构为食用农产品的生产和销售开展技术服务。
第二章生产管理
第七条 市和区（市）县人民政府农业行政主管部门应根据自然条件、土地利用规划和食用农产品的生产特点及质量安全要求，制定本行政区域食用农产品生产布局规划，报本级人民政府批准后向社会公布。
第八条 禁止向食用农产品生产场所排放重金属、硝酸盐、油类、酸液、碱液、剧毒废液、放射性废水或未经处理的含病原体的污水、废气，或者倾倒、填埋含有有毒有害物质超过国家标准规定的固体废弃物。
第九条 食用农产品生产者应当按照国家、行业和地方标准及农产品生产技术规范组织生产食用农产品。
第十条 禁止销售未经依法许可的，以及法律、法规或规章已明令禁止生产、销售的农药、肥料、兽药、饲料、饲料添加剂或其它添加物。
禁止在食用农产品生产过程中使用前款所列投入品。
第十一条 食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织应当依法建立生产记录档案。
食用农产品生产记录档案制度由市农业行政主管部门会同相关部门组织实施。
第十二条 食用农产品生产应当实行适期收获、屠宰、捕捞原则，并严格执行国家有关农业投入品使用安全间隔期和休药期的规定。
第十三条 食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织应建立食用农产品质量安全检测制度，设立自检机构或委托其他法定检测机构对其生产的食用农产品实行质量安全检测，并在销售产品时提供相应合格证明。
第十四条 食用农产品在分等分级、分割、包装、保鲜、贮存、运输中所使用的保鲜、防腐和添加剂等材料和容器，应当符合国家有关规定。
食用农产品包装物或标签、说明书，应当以中文标明品名、产地、生产者、生产日期、产品等级、保质期等。动物产品包装应加封检疫检验验讫标志。属于农业转基因生物的食用农产品，应当按规定进行标识。
禁止伪造产地标志或冒用检疫检验验讫标志、标识；禁止以不合格产品冒充合格产品。
第十五条 食用农产品生产者可以向法定机构申报无公害农产品产地、绿色食品、有机农产品基地认定。经过审定后，可在食用农产品生产场所设立无公害农产品产地或绿色食品、有机农产品基地标牌。
禁止未经认定设置无公害农产品产地或绿色食品、有机农产品基地标牌。
第十六条 食用农产品生产者按照有关规定，可向法定机构申请“无公害农产品”、“绿色食品”或“有机农产品”认证。经过审定后，可以在食用农产品或其包装上使用“无公害农产品”、“绿色食品”或“有机农产品”标志。
禁止假冒、伪造、租赁、买卖食用农产品质量安全认证证书或标志，禁止超范围使用认证证书或标志。
禁止未经认证以“无公害农产品”、“绿色食品”或“有机农产品”名义进行宣传或者销售食用农产品。
第三章销售管理
第十七条 本市实行食用农产品质量安全市场准入制度。实行市场准入制度的食用农产品种类（名录）、检测检验具体对象、指标内容和区域范围、市场类型（名录）以及实施时间由市人民政府确定并公布。
凡列入市场准入制度名录的食用农产品需进入规定市场销售的，须经质量安全检测。合格的准予入市销售，不合格的禁止入市销售。对取得无公害农产品、绿色食品或有机农产品质量安全认证的，在证书有效期内准予免检入市销售；属经认定的产地生产的，凭产地认定证书及质量合格证入市销售；其他食用农产品凭批次产地检测合格证或经批发市场、超市配送中心、集贸市场检验检测合格后方可入市销售。
依法应施检疫的食用动植物及其产品，须经法定机构检疫合格，附具检疫验讫标志、检疫合格证明方可入市销售。
第十八条 禁止销售有下列情形之一的食用农产品：
（一）农药、兽药或重金属残留超标，致病性寄生虫或微生物、生物毒素超标，以及其他有毒有害物质超标的食用农产品；
（二）依法应当检疫检验而未经检疫检验以及经检疫检验不合格的食用动植物及其产品；
（三）病害、病死动物及其产品；
（四）使用法律、法规或规章明令禁用的农药、肥料、兽药、饲料及饲料添加剂或其他添加物生产的食用农产品。
第十九条 本市实行食用农产品市场开办者质量安全责任制度。食用农产品批发市场、超市和集贸市场的开办者，对进入本市场销售的食用农产品的质量安全负管理责任，并履行下列职责：
（一）建立质量安全制度，配备专、兼职食用农产品质量安全管理人员；
（二）建立食用农产品质量安全流通档案；
（三）与销售者签订质量安全责任书，明确质量安全责任；
（四）设立农产品质量安全检测机构或委托农产品质量安全检测机构对销售的食用农产品质量安全进行检测，按规定索取产品检验合格证明，对发现的不合格食用农产品制止销售者出售或转移，并报告农业或工商行政主管部门。
第二十条 鼓励食用农产品批发市场、超市、集贸市场开辟无公害农产品、绿色食品或有机农产品专门交易区。
鼓励饭店、宾馆、医院、学校、机关等集体用餐单位实行食用农产品定点采购制度，优先采购无公害农产品、绿色食品和有机农产品。
第四章监督检查
第二十一条 市和区（市）县农业、工商行政主管部门按各自的职责，负责食用农产品质量安全的监督检查。食用农产品生产者、销售者和批发市场、超市、集贸市场及其他购销单位应当接受和配合。
第二十二条 市和区（市）县农业、工商行政主管部门监督检查食用农产品质量安全状况时，可采用国务院农业行政主管部门会同有关部门认定的快速检测方法进行检测。经快速检测结果为不合格的食用农产品，被检测方可以在4小时内申请复检。复检不得采用快速检测方法。
第二十三条 市和区（市）县农业、工商行政主管部门在食用农产品质量安全监督检查中，依法行使下列职权：
（一）对生产、销售场所进行现场检查，对产品进行抽样检测；
（二）查阅、复制与生产、销售活动有关的记录、合同、发票及其他有关资料；
（三）向当事人和其他有关人员调查了解与生产、销售活动有关的情况。
第二十四条 市和区（市）县农业行政主管部门应当确定经认证认可的食用农产品质量安全检测机构，负责本行政区域内食用农产品质量安全的检测。
对农业行政主管部门依法进行的食用农产品质量安全抽样检测，食用农产品生产者、销售者不得拒绝。
第二十五条 本市实行食用农产品质量安全例行监测制度，对产地环境条件、农业投入品和食用农产品质量安全状况进行例行监测。年度例行监测计划由市农业行政主管部门负责制定并组织实施。例行监测所需经费列入同级财政预算，不得向被监测方收取。
第二十六条 本市实行市级食用农产品质量安全信息通报和公告制度。市农业行政主管部门应当定期向社会公布主要食用农产品质量安全状况。
第五章法律责任
第二十七条 违反本条例第十条第一款的规定销售违禁农药、肥料等投入品的，由农业行政主管部门没收其产品并作无害化处理，没收违法所得，并处1万元以上3万元以下罚款。
第二十八条 违反本条例第十条第二款规定，生产者在食用农产品生产过程中使用违禁农药、肥料等投入品的，由农业行政主管部门责令改正，对其食用农产品作无害化处理，对个体生产者可并处200元以上1000元以下罚款，对企业、农民专业合作经济组织并处5000元以上2万元以下罚款。
第二十九条 违反本条例第十一条规定，食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织未依法建立和保存食用农产品生产记录档案的，或伪造生产记录档案的，由农业行政主管部门责令限期改正，对拒不改正的，处500元以上2000元以下罚款。
第三十条 违反本条例第十二条规定，食用农产品生产者未执行农药安全间隔期规定的，由农业行政主管部门对其食用农产品作无害化处理，对个体生产者可并处100元以上500元以下罚款，对企业、农民专业合作经济组织处6000元以上3万元以下罚款。
第三十一条 违反本条例第十四条规定，食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织使用保鲜、防腐或添加剂等材料不符合国家有关规定的，由农业行政主管部门责令停止使用，监督封存、销毁，没收违法所得，并处5000元以上2万元以下罚款。进行包装、标识销售的食用农产品，其标签标识未按规定明示内容的，责令限期改正，逾期不改的，处500元以上2000元以下罚款。
第三十二条 违反本条例第十五条规定，食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织未经认定或期满后未经重新认定，擅自使用无公害农产品产地、绿色食品、有机农产品基地标牌或者擅自变更产地名称、面积、范围的，由农业行政主管部门责令限期改正，并处2000元以上1万元以下罚款。
第三十三条 违反本条例第十六条规定，假冒、伪造、租赁、买卖食用农产品质量安全认证证书、标志或超范围使用认证证书、标志或者未经认证以“无公害农产品”、“绿色食品”或“有机农产品”名义进行宣传或销售食用农产品的，由农业行政主管部门责令改正，没收违法所得，并处5000元以上2万元以下罚款。
第三十四条 违反本条例第十七、第十八条规定，食用农产品生产者销售禁止销售的食用农产品或者经检测不合格的食用农产品的，由农业行政主管部门没收其产品并作无害化处理，没收违法所得，对食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织并处5000元以上2万元以下罚款，对个体生产者可处500元以上1000元以下罚款。
食用农产品销售者有前款所列情形的，由工商行政主管部门依照前款规定处理、处罚。
销售病害、病死动物及其产品或者未经检疫检验或经检疫检验不合格的食用动植物及其产品的，由法定机构依照国家相关法律、法规的规定处罚。
第三十五条 违反本条例第十九条规定，食用农产品批发市场的开办者未按规定履行农产品质量安全管理职责的，由农业行政主管部门责令限期改正，对拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款，并向社会公告。
食用农产品超市或集贸市场的开办者有前款所列情形的，由工商行政主管部门依照前款规定处罚。
第三十六条 食用农产品质量安全监管人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 因食用农产品质量安全不合格给消费者造成损害的，消费者可以向食用农产品批发市场、超市、集贸市场主办者或销售者要求赔偿。属于生产者责任的，食用农产品批发市场、超市、集贸市场开办者或销售者有权向生产者追偿。
有前款规定情形的，消费者也可以直接向生产者要求赔偿。
第三十八条 违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十九条 本条例自2007年1月1日起施行。