德宏州城镇居民基本医疗保险试行办法
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德宏州城镇居民基本医疗保险试行办法
云南省德宏傣族景颇族自治州人民政府
第23号
德宏州城镇居民基本医疗保险试行办法
第一章 总 则
第一条 为全面落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,健全和完善医疗保障制度,逐步实现基本医疗保险覆盖所有城镇居民的目标,根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）和《云南省人民政府关于印发云南省城镇居民基本医疗保险试点实施办法的通知》（云政发〔2007〕130号）等有关政策规定，结合我州实际，制定本试行办法。
第二条 城镇居民基本医疗保险的基本原则
（一）低标准、广覆盖、保大病，缴费与待遇水平相一致，逐步提高保障水平。
（二）政府引导、部门配合、个人和家庭按规定缴费，政府给予补助，动员社会给予支持，建立健全多渠道筹资机制。
（三）实行州级统筹，属地管理，统一政策，统一信息系统。
（四）以收定支，收支平衡，略有节余。
（五）城镇居民基本医疗保险只建统筹基金，不设个人账户。
第二章 参保范围
第三条 以下人员可以单位（学校、幼儿园、托儿所）、家庭和个人的方式按规定参加我州城镇居民基本医疗保险。
（一）凡在本州行政区域内，不属于城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖范围内的非从业城镇居民。
（二）学生、少年儿童（包括职业高中、中专、技校学生、大学生以及长期随父母在城市上学生活的进城务工人员子女）。
第四条 被征地农村居民中全部失地或大部分失地的非从业人员，可选择参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险。
第三章 基金筹集
第五条 城镇居民基本医疗保险基金的筹资水平，根据我州经济社会发展及城镇居民的基本医疗需求，并考虑居民家庭和财政的负担能力进行确定。
鼓励社会捐助和用人单位对城镇居民基本医疗保险基金给予捐助及对家属参保缴费给予补助，补助资金可在税前列支。
第六条 城镇居民基本医疗保险基金由以下资金构成：
(一)参保人员缴纳的医疗保险费。
(二)政府补助参保人员的医疗保险费。
(三)用人单位为其职工家属参保缴纳的医疗保险费。
(四)社会捐助资金。
(五)医疗保险基金的利息收入。
(六)法律、法规规定的其它收入。
城镇居民基本医疗保险基金利息按城乡居民同期存款利率计息。城镇居民基本医疗保险费不计征税、费。
第七条 城镇居民基本医疗保险筹资标准：
（一）非从业城镇居民每人每年筹资标准为200元。
1. 成年人中普通居民：每年人均中央财政补助20元，省级财政补助50元，州、县市财政补助60元，个人缴费70元。
2. 成年人中特殊群体（城市低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上老年人）：每年人均中央财政补助50元，省级财政补助80元，州、县市财政补助70元，个人不缴费。
（二）学生、少年儿童每人每年筹资标准为80元。
1. 中小学、职业高中、中专、技校学生和少年儿童：每年人均中央财政补助20元，省级财政补助30元，州、县市财政补助20元，个人缴费10元。
2. 中小学、职业高中、中专、技校学生和少年儿童中的低保对象或重度残疾人员：每年人均中央财政补助25元，省财政补助35元，州、县市财政补助20元，个人不缴费。
3. 大学生：原享受公费医疗的由同级财政每年人均补助80元，个人不缴费；未享受公费医疗的由同级财政每年人均补助40元，学校补助30元，个人缴费10元。
第八条 建立州级风险储备金。风险储备金由州级财政预算和按县、市全年筹集资金总额的5%提取，待风险储备金规模达到500万元后不再提取。
第九条 城镇居民基本医疗保险缴费标准、政府补助标准及享受待遇可根据全州经济社会发展水平作适时调整，具体调整标准及方案由州劳动保障部门会同财政部门提出意见，并报州政府批准后执行。
第十条 州、县市财政补助费用的比例为：州30%、县市70%(州直居民参保人员待年终与潞西市清算)。
第四章 参保登记
第十一条 城镇居民基本医疗保险以自然年度为保险年度。参保人员以自然年度按时足额缴纳医疗保险费。
（一）学生和儿童参保，由所在学校（幼儿园、托儿所）统一负责办理。经医疗保险经办机构审定确认后，由学校代扣代缴医疗保险费。
（二）其他城镇居民参保（包括不在校的未成年人），在户籍所在地的社区居委会、街道社区劳动保障工作站或乡镇劳动保障所统一办理参保登记和身份认定等手续，医疗保险费由家庭或个人按规定缴纳。
第十二条 参保人员办理参保手续时应提供户口簿、身份证、低保证、残疾证等相关证明资料。公安、民政、残联等相关部门负责提供上述人员的证明资料并协助医疗保险经办机构做好身份认定工作。
第十三条 已参加城镇居民基本医疗保险的人员，具备参加城镇职工基本医疗保险条件的，可转入城镇职工基本医疗保险，但参加城镇居民基本医疗保险的缴费年限不得作为城镇职工基本医疗保险的缴费年限。
第十四条 已参加城镇居民基本医疗保险的人员，应按规定办理下一年度的续保手续，并缴纳医疗保险费，逾期办理者不得享受下一年度城镇居民基本医疗保险有关补助。不按年度办理续保手续，中断缴费者，须按筹资标准补缴中断期间的医疗保险费，缴费后方可办理续保手续，并不得享受中断期间的医疗待遇和医疗保险费补助。
第十五条 参保人员在参保年度内发生下列情况时，可终止医疗保险关系：
（一）参保人员户籍从本行政区域内迁移出的，当年已缴纳医疗保险费的可继续享受医疗保险待遇，期满后终止医疗保险关系。
（二）参保人员死亡的，由其家属或委托人持居民死亡证明及其本人的医疗保险卡到医疗保险经办机构办理注销手续；医疗费用尚未结算完结的，应及时办理医疗费用的结算手续，再办理注销手续。
（三）被国家机关、事业单位、企业和其他用人单位招收录用的，转入城镇职工基本医疗保险，终止城镇居民基本医疗保险关系。
（四）参保人员被判刑正在收监执行的，医疗保险关系自行中止。
第十六条 参保人员出生日期以户口登记为准。参保人员由于年龄、低保、残疾等情况的变更，当年不再变更，下年度缴费按变更后的执行。
第十七条 在建立城镇居民基本医疗保险的基础上，可以同时建立城镇居民大病补充医疗保险，具体办法另行制定。
第五章 医疗保险待遇
第十八条 城镇居民基本医疗保险待遇：
（一）参保人员自缴费生效的次月起开始享受城镇居民基本医疗保险待遇。
（二）参保人员不按时足额缴费或中断缴费的，不得享受城镇居民基本医疗保险待遇。
（三）城镇居民医疗保险基金的支付范围按云南省城镇职工基本医疗保险药品目录、诊疗项目及服务设施标准的规定执行。
（四）对连续参保缴费达到一定年限的城镇居民，可适当降低个人自付比例。参保人员患大病需长期门诊治疗的，可通过建立城镇居民大病补充医疗保险、实行门诊医疗费用统筹等办法解决，具体办法由劳动保障部门根据基金运行情况制定。
第十九条 参保人员住院，对起付标准以上最高支付限额以下符合规定的医疗费用，由统筹基金和个人按比例负担。
（一）城镇居民基本医疗保险住院起付标准，按州内一级、二级、三级定点医疗机构及州外定点医疗机构四个档次，分别设定200元、300元、500元、600元。
对成年人中特殊群体（城市低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上老年人）、属城市低保对象或重度残疾的学生、少年儿童起付标准减半。
（二）最高支付限额每人每年16000元。
（三）个人自付比例：
医疗机构
州 内
州 外
一级
二级
三级
个人自付比例
25%
35%
45%
50%
住院起付标准、最高支付限额、基金支付比例，可由州劳动保障行政部门根据全州经济社会发展水平和基金运行情况作适当调整。
第二十条 城镇居民基本医疗保险基金不予支付的范围：
（一）不到定点医疗机构就医（急诊除外）、未经批准转院及其它不符合城镇居民基本医疗保险规定的就医行为。
（二）自伤自残、违法犯罪、打架斗殴、酗酒、吸毒等发生的医疗费。
（三）施行美容及整容整形，保健，安装假肢、义齿、义眼等医疗行为。
（四）挂号费、病历工本费、住院护工费、救护车费、院外会诊费、出诊费和差旅费、气功费、减肥费、戒烟费、戒毒治疗费、性病（艾滋病除外）治疗费等。
（五）交通事故所发生的医疗费用。
（六）医疗事故所发生的医疗费用。
（七）生育和实施计划生育手术所发生的医疗费。
（八）不孕不育医疗费。
（九）法医鉴定、劳动能力鉴定、伤残鉴定费用。
（十）在境外（含港澳台地区）发生的医药费用。
（十一）属其他保险和其他赔付责任范围内支付的医疗费。
（十二）其他按规定不予支付的费用。
第二十一条 城镇居民基本医疗保险基金支付范围以外的医疗费用，可通过城市医疗救助、建立补充医疗保险和商业健康保险等方式解决。
第六章 医疗服务管理
第二十二条 参保人员凭中华人民共和国社会保障卡就医。
第二十三条 加强社区卫生服务机构建设，方便城镇居民就医，切实降低医疗费用，实现小病在社区，大病进医院，康复回社区，逐步建立社区首诊制和双向转诊制。参保人员应在医保经办机构确定的首诊医院中就近选定１个医院就医。
第二十四条 将符合条件的社区卫生服务机构纳入医疗保险定点范围，并通过降低起付线、降低个人自负比例，积极引导参保人员有效利用社区卫生服务资源。
第二十五条 卫生部门要切实加快社区卫生服务机构建设。
第二十六条 实行逐级转诊、转院和双向转诊、转院制度，合理控制转外就医。参保人员原则上在本地就医，确需转诊、转院的，需持定点医疗机构的转诊、转院病情证明到属地医保经办机构审批后方可转诊、转院。从下级定点医疗机构转上级定点医疗机构的，须补足起付标准差额部分；从上级定点医疗机构转下级定点医疗机构或平级转院的，个人不再承担起付费。
参保人员因急诊需在外地就医的，应在住院后3日内向参保地医疗保险经办机构申请，经批准并备案后，方能报销住院医疗费用。转外、异地就医所发生的医疗费用先由个人垫付，待医疗终结后，持社会保障卡和有效单据（医疗费收据、病情证明、住院清单等）在30日内到参保地医保经办机构报销医疗费用。不在规定时限内报销医疗费用（特殊情况除外）的，所发生的医疗费用由个人自负。
第二十七条 参保人员在我州定点医疗机构住院所发生的医疗费用，属城镇居民基本医疗保险基金支付部分，由定点医疗机构与医疗保险经办机构结算。属城镇居民个人自付部分由个人与定点医疗机构结算。
第二十八条 医疗保险经办机构和定点医疗机构、定点零售药店通过订立和履行定点服务协议，明确双方的权利和义务。医疗保险经办机构要规范对定点医疗机构和定点零售药店的监督和管理。对定点医疗机构和定点零售药店的管理及考核，按城镇职工基本医疗保险相关规定执行。
第七章 基金监督
第二十九条 城镇居民基本医疗保险基金实行州级统筹，收支两条线管理。建立年度预算管理制度和对各县市基金使用考核制度。
第三十条 加强医疗保险基金的监督和管理，保证基金安全。城镇居民基本医疗保险基金严格按照社会保险基金管理的有关规定，纳入社会保险基金财政专户统一管理，单独列账，独立核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。
第八章 法律责任
第三十一条 城镇居民基本医疗保险基金监督，按照《云南省社会保险基金监督条例》、《云南省社会保险基金监督条例实施细则》及州社会保障监督委员会和有关部门的规定执行。
（一）参保人员采取隐瞒、欺诈等手段骗取城镇居民基本医疗保险基金的，医疗保险经办机构不予支付医疗费用，对已支付的费用予以追回，取消当事人的参保资格，并按照相关法规予以处罚。
（二）劳动和社会保障行政部门及其所属的医疗保险经办机构工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（三）参保人员对医疗保险经办机构作出的医疗保险待遇决定不服的，可依据有关法律、法规的规定，向同级人民政府或上级劳动和社会保障行政部门申请行政复议，也可依法提起行政诉讼。
第九章 附 则
第三十二条 各县市人民政府要将城镇居民基本医疗保险工作列入重要日程，制定规划，统一部署，明确目标，落实责任。各地要建立相应的领导机构，搞好组织协调，认真解决工作中的各种困难和问题，确保各项工作落到实处。
各乡镇、社区居委会要积极与劳动保障等相关部门配合，做好城镇居民基本医疗保险工作。
第三十三条 州劳动保障行政部门负责全州城镇居民基本医疗保险工作的组织实施，负责制定全州城镇居民基本医疗保险的具体实施意见及相关管理制度；负责审定定点医疗机构和定点零售药店；负责审定城镇居民基本医疗保险基金预决算。
各级医疗保险经办机构负责城镇居民基本医疗保险的参保登记、费用征收、待遇审核支付、医疗服务管理、信息系统建设等各项工作的组织实施。编制城镇居民基本医疗保险基金预决算；负责对属地定点医疗机构、定点零售药店的考核。
各乡镇、街道社区劳动保障工作平台负责参保登记、信息收集整理、政策咨询、服务管理等基础工作。
第三十四条 财政部门负责将城镇居民基本医疗保险补助资金列入预算并按时足额拨入基金专户。并加强基金的监督与管理。
第三十五条 民政部门负责协助社区居民参保组织实施工作，对自付医疗费用过高的特殊困难人群开展医疗救助。
第三十六条 教育部门负责督促、组织学生按规定参加城镇居民基本医疗保险。
第三十七条 卫生部门要深化医疗卫生体制改革，大力发展社区卫生服务体系，强化医疗服务管理，促进医疗机构提供质优、价廉、便捷、规范的服务。
第三十八条 发改委、公安、税务、银行、药监、残联、编委等相关部门要认真履行各自职责，积极配合劳动保障部门做好城镇居民基本医疗保险相关工作。
第三十九条 州、县（市）人民政府要加强医疗保险经办能力建设，提高医疗保险管理水平。具体解决医疗保险经办机构的人员编制、工作经费、专业培训、信息化建设等问题。
（一）州编办要根据医保经办机构的工作需要，给予增加人员编制。
（二）州财政要将州级启动资金、网络升级改造资金、办公场地建设费、设备购置费等列入预算安排。
（三）各县市要对信息化建设给予资金支持。
（四）为保障医保经办机构开展正常工作，应建立长效业务经费保障机制，每年按每参保1人不低于8元的标准预算核拨专项征收工作经费和业务管理费用。费用由州财政和县（市）财政各承担4元。
第四十条 因重大疫情、灾情、集体食物中毒发生的医疗费用，由当地政府统一安排解决。
第四十一条 本办法由州劳动和社会保障局负责解释。
第四十二条 本办法自2008年4月23日起施行。
论我国抽象行政行为的可诉性
张红圈
摘 要 我国行政诉讼法立法之时，把抽象行政行为排除于行政诉讼受案范围之外。随着我国经济、政治领域改革的深刻变化，我国法制建设在不断地发展和完善。同时，公民法律意识日渐增强，政府依法行政水平逐步提高，具体行政行为的合法性审查得到强化的背景下，对政府的立法、执法水平提出了更高的要求，不仅要对具体行政行为进行司法审查，更要对作为具体行政行为依据的抽象行政行为进行司法监督。虽然我国建立了抽象行政行为的监督机制，但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足。为了更好地保护公民的合法权益，应该将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中。
关键词 抽象行政行为；可诉性；诉讼范围
前 言
目前我国的行政诉讼受案范围还比较窄，这反映了我国行政权较强，而司法权相对薄弱的国情现状。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，进一步扩大行政诉讼受案范围。我国目前赋予行政机关能动地理解和执行法律的权力，其中也包括了制定抽象行政行为的权力，并且建立了抽象行政行为监督机制，但司法监督的缺位使我国抽象行政行为监督机制存在严重的不足和缺陷。将抽象行政行为纳入到行政诉讼范围之中，弥补监督机制的不足和缺陷，刻不容缓。
一、抽象行政行为的概念与特征
抽象行政行为，可以从动态和静态两个方面进行考察分析。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家机关针对不特定定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等[1]。
抽象行政行为是具体行政行为的对称,由于它可以反复适用,且对象具有普遍性,故又有学者称之为普遍行政行为。抽象行政行为具有以下特征：
(一) 对象的普遍性
抽象行政行为以普遍的、不特定的的人或事为行政对象，即它针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。例如，行政机关制定行政规章，规章适用于所有符合规章要求的某一类人或某一类事。
(二) 效力的普遍性和持续性
首先，抽象行政行为具有普遍的效力，它对某一类人或事具有约束力。其次，抽象行政行为具有后及力，它不仅适用于当时的行为或事件，而且是用于以后将要发生的同类行为或事件[2]。
(三) 损害结果难以量化
抽象行政行为广泛的社会影响力决定了其行为一旦违法造成损害后果，就难以作出量上的统计和估计。
(四) 形式的多样性
抽象行政行为可以表现为制定行政法规、行政规章的行为，也可以表现为制定其他规范性文件的行为，或者行政机关在法定权限内，对法律、法规、规章所作的解释。在西方，则可以表现为委任立法行为或法定立法行为[3]。
(五) 准立法性。
抽象行政行为性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性、和强制性的法律特，并经过立项、起草、审查、决定、公布、备案等一些列程序。
二、我国抽象行政行为监督机制的现状
根据我国宪法、立法法和组织法的规定，对抽象行政行为的监督途径有三种。
（一）人民代表大会的监督
我国宪法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定对行政机关的行政活动进行监督的条款，从法律上建立了行政权力的监督机制和措施。根据我国宪法第67条第(六)、(七)项的规定：“全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规，决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议①。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第(十一)项规定:“县级以上 的地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。”第9条第(八)项规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定命令②。”上述法律规定，在法学理论上可称为权力机关对国家行政机关所作出的抽象行政行为的立法监督，事实上也是对行政权力进行监督的法律依据[4]。
（二）行政机关的内部监督
首先，根据宪法第89条第(十三)、(十四)项的规定:“国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令③。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第(三)项规定:“县以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门不适当的命令，指示和下级人民政府的不适当的决定、命令④。”其次，备案审查和法规清理的监督。从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。再次，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。最后，行政复议中对部分抽象行政行为的审查[5]。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。”
（三）人民法院的间接诉讼监督
我国现有的抽象行政行为司法审查，具有间接性。首先，抽象行政行为的司法审查，在我国还没有明示的宪法依据，而只有默示的宪法依据。其次，抽象行政行为只是我国现有司法审查的间接对象。根据我国《行政诉讼法》，由人民法院对具体行政行为和抽象行政行为行使司法审查权。但是，我国公民、法人或者其他组织不能直接诉请人民法院对违法抽象行政行为的司法审查。抽象行政行为司法审查的这种间接性具体表现为对规章的“参照” [6]。对于这种司法审查的间接性，即“‘半司法审查’模式表明，抽象行政行为成为我国法院司法审查的间接控制对象”。
三、将抽象行政行为排除在我国行政诉讼受案范围之外的缺陷
（一）不利于人民法院进行司法监督
虽然《中华人民共和国行政诉讼法》认可具体行政行为的可诉性,法院可通过诉讼纠正错误的具体行政行为,但对错误的抽象行政行为却无可奈何。行政机关还会据此作出同样违法的具体行政行为。可见,一个错误违法的抽象行政行为的负面影响远大于具体行政行为。如果法院不能对地方政府出台的行政文件的合法性进行审查,就不能从根本上消除错误的具体行政行为产生的根源,将导致司法对行政的监督权不能充分发挥。
（二）相对人的合法权益难以得到真正有效保护
抽象行政行为的不可诉性使得其实际享有了“司法豁免权”,法院无权否定违法的抽象行政行为。这会助长行政机关的恣意性,甚至滥用职权,以权谋私制定损害公众的行政文件,而法院却不受理对抽象行政行为提起的诉讼,使得相对人无处寻求救济,这不利于保护相对人合法权益,也不符合我国“依法治国”方略的要求。
（三）违背了“司法高于行政”及“司法最终解决”的现代法治原则
在法制比较完备的国家,司法权是神圣的,行政权在不具备宪法上的豁免情形时,必须要受司法权的审查。“司法高于行政”以及“司法最终解决”已成为现代法治国家的一项重要原则。而我国现行的行政诉讼制度明显达不到此原则之要求,因为我国宪法并没有规定抽象行政行为的可诉性[7]。
四、我国抽象行政行为可诉性的可行性分析
从我国法治现状来看，已经具备将抽象行政行为纳入诉讼范围的条件。经过十多年的行政审判实践，人民法院已经积累了审查和处理违法抽象行政行为的经验和力量，修改《行政诉讼法》，扩大受案范围不仅是行政法治的需要，也具备了现实基础。在维持现行法律有关权力机关监督抽象行政行为的前提下，同时赋予人民法院对违法抽象行政行为的审查和处理权，是必要和可行的。抽象行政行为具有可诉性不仅具有社会文化的和制度层面的可行性，也具有操作技术方面的可行性。
(一) 已经形成完善司法审查制度的法律文化
一国的法治必须根植于更大范围内的文化之中，形成了人们对于法治的普遍认识、习惯以及思维方式。在对一国的法律制度进行改造时，必须考虑其生存的法文化环境，乃至整个国家的文化传统。只有这样，移植的法律制度才能获得其应有的生命力，才能发挥人民期望中的功能。
“天人合一”的宇宙观和追求和谐的政治理念造就了中国法律上独特的“集体主义”精神，或称“集体本位”，即法律的社会职能是从维护社会团体的整体利益和秩序出发，来考虑个人的地位、责任、权利和义务。进一步说，通过对个人的制约来维护某种社会团体的利益和秩序。在这里，个人的独立人格没有得到确立，个人的价值没有得到肯定，个人是作为手段而不是作为目的存在。个人的权利、自由被忽视，个人的主动精神被淹没。总之，个人只不过是宗法网络上的一个结[8]。”在法律的天平中间，权利的指针总是倒向社会团体(或整体)，义务的祛码总是落在个人一方。如此的法律文化，造就了我国历史上向来不许“民告官”的传统。新中国成立以后的很长时间里，法制同样没有得到重视甚至遭到了毁灭性摧残。对于行政机关行为的控制主要依靠的是党组织的教化，领导人的个人魅力和自律。这种制度上的缺陷导致了严重的官员腐败问题。而法治理论则让我们明白了制度约束的重要性，行政权力必须受到制约。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制开始提出并着力建设以来，我国十分关注法治的建设，培养公民的法治观念和权利意识，要求行政机关的工作人员具有公仆意识，国家对于法律的重视度在历史上是空前的。随着我国对外交往的加深，很多国外的法律制度或被我国立法所借鉴，或因我国加入一定的组织而自动适用。法治的观念由此深入人心。抽象行政行为作为行政权力的行使方式，应当受到全面的监督，其中司法监督尤为重要[9]。
(二) 宪政体制也能容纳司法审查制度的完善
总体而言，我国的宪政文明建设需要完善抽象行政行为的司法审查，而且我国现行的宪政体制也能容纳司法审查制度的完善。实际上，对抽象行政行为进行司法审查，在我国现行的宪政体制下具有法律依据。
宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力。它的法律地位高于其他一切法律法规等规范性文件，是制定其他一切法律法规等规范性文件的基础和依据。我国现行宪法第2条第1款、第3款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这在根本法中规定了一切权力源于人民，属于人民，人民是国家的主人，自然拥有管理国家事务等权力。对此，宪法也提供了相关的保障，在第41条中规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”就“国家机关和国家工作人员的违法失职行为”而言，显然包括立法机关、行政机关和司法机关，对行政机关来说，“违法失职行为”并非特指具体行政行为，应该也包括抽象行政行为，也就是行政诉讼法第12条规定为人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的事项的第2款“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。值得引起注意的是，《中华人民共和国行政诉讼法》在第1条明确表明“根据宪法制定本法” [10]。现行的行政诉讼法，只规定了可以对有关具体行政行为进行司法审查，而没有规定对抽象行政行为的司法审查，实际上缩小了公民所应拥有的宪法权利，有悖于宪法的理念，与宪法的原则和精神相冲突。
而我国现行宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党、各团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权[11]。”因此，行政机关的一切行政行为包括抽象行政行为都必须维护社会主义法制的统一和尊严，违法的抽象行政行为必须由有权的机关予以追究。
现行宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。宪法的上述规定表明，人民法院作为国家的审判机关所行使的审判权是应独立于行政机关的行政权，且不受行政机关的干涉。再结合第41条第2款“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”司法机关是通过严格的法律程序来贯彻执行法律，从而判断个人、组织和国家的行为是否合法(合法最终也必须合宪，违法也可视为“间接违宪”，裁断民众之间及民众与国家之间的纷争，并为合法权利受到侵害的一方提供法律(同样也应当包括宪法)救济[12]。司法是保证受到侵犯的人民的权利得到救济的最后一道屏障，是保证各种法律得以正确实施的最后一道防线，是实现、维护和争取社会正义的最后阵地。
特别是《中华人民共和国宪法修正案》第13条增加的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，为我国法制道路指明了发展方向。“在现代法治社会中，司法则构成了市民的权力基础。因为在宪法面前，公民个人面对国家权力获得自身权利正当性的惟一途径就是司法的保护。司法使得公民个人具有与立法机关、行政机关对抗合宪性、合法性的现实的法律权能，如果公民个人不能穷尽司法救济手段，这就意味着国家权力在合宪性、合法性面前享有特权[13]。”一个国家的可诉范围在很大程度上反映了该国的法治程度和状况。我国的民主政治要发展，法治社会要形成，必须司法要有权威和能够真正地发挥作用，关键在于是否有真正意义上的司法审查。
目前，我国宪法不是法院司法审查的直接依据和具体依据，但它“应该是也必须是司法审查的最高依据与最终依据”。对抽象行政行为进行司法审查，其实质是通过司法权对行政权的制约达到对行政权的控制，从而规范行政权的运作和行使，进而保障公民、法人和其他组织的宪法权利。这是宪政精神的体现，也是世界各国宪政的经验总结。司法审查在我国的真正实现，关键在于司法机关能够对抽象行政行为进行审查。这有两点重要意义，一方面是公民基本人权的实现获得了更加可靠的司法保障，另一方面是建立在社会主义法治原则基础之上的司法审查制度，通过法院行使司法审查权来捍卫宪法和法律的权威，从而能够保证行政权的规范运行，给国家行政机关依法行政提供了制度上的保证。
(三) 司法监督的优越性
新乡市人民政府办公室关于印发《新乡市公共资源交易信息公告发布管理办法(试行)》的通知
河南省新乡市人民政府办公室
新乡市人民政府办公室关于印发《新乡市公共资源交易信息公告发布管理办法(试行)》的通知
新政办[ 2008 ] 131号
各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门:
《新乡市公共资源交易信息公告发布管理办法(试行)》已经2008年6月26日市政府第54次常务会议审议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○八年七月四日
新乡市公共资源交易信息公告发布管理办法(试行)
第一条 为了规范新乡市公共资源交易信息发布行为,确保公共资源交易各方能够公开、及时、准确、便捷地发布和获取交易信息,根据国家有关法律、法规、规章和本市有关规定,结合新乡实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于列入新乡市公共资源交易项目目录的各项交易信息发布活动,目录范围之外的交易信息发布活动参照执行。
第三条 新乡市公共资源交易管理委员会办公室(以下称市交管办)组织、指导、协调新乡市公共资源交易各监督执法、检查部门对其各自职责范围内公共资源交易信息发布活动依法进行监督。
第四条 新乡市公共资源交易信息公告(以下简称交易公告)必须在有权职能部门依法指定的场所、报刊、信息网络及其他媒介(以下简称指定媒介)上发布。指定媒介由市交管办在征集、汇总各有权职能部门信息后予以公告。未在指定媒介上发布的交易公告视为未公告,并依法承担相应的法律后果。前款和以下所称有权职能部门是指经法律或者国务院授权能够指定相关交易公告发布媒介的部门。
第五条 交易公告的发布活动应当依法接受有关部门的监督。交易公告发布前,交易主体或其代理机构应进行交易项目基本情况登记。交易项目的登记和交易公告的收集、整理、核对等项工作由市交管办及监督部门委托新乡市公共资源交易中心(以下简称市交易中心)进行,市交易中心应及时向市交管办及监督部门反馈有关情况。有关监督部门按照各自分工依法履行相应监督职责。
第六条 拟发布的交易公告文本应当由交易公告发布人或其委托的中介代理机构主要负责人签名并加盖公章。交易公告发布人委托中介代理机构发布交易公告的,双方应在交易公告发布委托协议或交易委托协议中约定双方的权利义务。
第七条 交易公告发布人或其委托的中介代理机构发布交易公告,应当向指定媒介和市交易中心提供有关行政主管部门批准文件、交易公告发布委托合同及其他相关材料的复印件。企业国有产权及重大资产转让应提供国有资产监督管理机构的批准文件、评估报告等相关资料复印件。国有企业个别非重大资产转让应提供企业内部决策文件和评估报告等相关资料复印件。
第八条 交易公告应当至少在一家指定媒介上发布,有较大影响、交易金额较大的项目,同时还应当至少在一家省级或省级以上指定报纸上发布。指定媒介发布依法必须招标项目的招标公告,不得收取费用,但发布国际招标公告的除外。指定报纸在发布依法必须招标项目招标公告的同时,应将招标公告如实抄送国家发展改革委的指定网络。
政府采购公告应当在财政部门指定媒介上及时向社会公开发布,但涉及商业秘密的除外。
国有建设用地使用权、采矿权出让公告应当按照有关规定在国土资源部门的指定场所、媒介上发布。
企业国有产权转让应当按规定格式将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上报刊(省国资监管机构指定报刊)和产权交易机构的网站上,广泛征集受让方。
市交易中心是本市各类公共资源交易项目的有形市场和发布交易公告的场所。在其它媒介发布交易公告的,均应同时抄送市交易中心,并在其网站上同时如实发布。
在两家以上的指定媒介以及在市交易中心网站上发布的交易公告内容应当相同。
第九条 交易公告发布人或其委托的中介代理机构应保证发布的交易公告内容的真实、准确和完整,并应分别载明下列事项。
(一)建设工程招标项目招标公告应载明的事项:
1 .招标项目名称、编号;
2.招标方案的核准部门、核准文件(法律、法规要求需进行事先审批、核准的项目);
3.招标人的名称、地址和联系方式;
4.采取委托招标方式组织招标的,还应当载明招标代理机构的名称及联系方式;
5.招标项目概况:建设规模、总投资、建设主要内容、建设地点及建设工期要求;
6.对投标人的资格要求;
7.要求潜在投标人提供的有关证明和业绩;
8.报名或获取招标文件、资格预审文件的方法、时间、地点及售价(未标明的视为免费);
9.报名时需携带的其他资料。
(二)政府采购公告应载明的事项:
1.采购单位或其委托代理机构的名称、地址和联系方式;
2.采购项目的名称、用途、数量、简要技术要求或采购项目的性质;
3.对供应商的资格要求;
4.获取采购文件的方法、时间、地点及售价(未标明的视为免费);
5.采购投标截止时间、开标时间及地点;
6.采购单位或其委托代理机构联系人姓名和电话。
(三)产权转让公告应载明的事项:
1.转让标的基本情况;2.转让标的企业的产权构成情况;3.产权转让行为的内部决策及批准情况;4.转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据;5.转让标的企业资产评估核准或者备案情况;6.受让方应具备的基本条件;7.其他需披露的事项。
(四)国有建设用地使用权(采矿权)出让公告应载明的事项:
1.出让人的名称、地址、联系电话等,授权或指定下属事业单位以及委托代理机构进行招、拍、挂的,还应注明其机构的名称、地址和联系电话等;
2.出让宗地的界址、面积、用途、空间范围、现状、规划指标要求和土地使用年限(开采矿区的简要情况)等;
3.投标人(竞买人)的资格要求以及申请取得投标(竞买)资格的办法;
4.索取出让文件的时间、地点及方式;
5.招、拍、挂活动实施时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等;
6.确定中标(竞得)人的标准和方法;
7.支付竞买保证金的数额、方式和期限;
8.其他需要公告的事项。
第十条 交易结果公告应按有关法律、法规的规定及时公布。
第十一条 拟发布的交易公告文本有下列情形之一的,有关监督部门应当要求交易公告发布人或其委托的中介代理机构及时予以改正、补充或调整,有关监督部门未提出相应要求的,市交管办应当责令其提出:
(一)交易项目或交易方案未经有权行政部门批准的;
(二)载明的事项不符合本办法第六和第九条规定的;
(三)字迹潦草、模糊,无法辨认的;
(四)在两家以上媒介及在市交易中心发布的同一交易公告内容不一致的;
(五)违背相关法律法规要求的。
第十二条 交易公告发布人或其委托的中介代理机构有下列行为之一的,由监督部门依照有关法律、法规、规章规定进行处理,并将处理结果抄送市交管办:
(一)依法必须进行公开交易的项目,应当发布交易公告而不发布的;
(二)不在指定媒介和市交易中心发布必须进行公开交易项目的交易公告的;
(三)交易公告中有关获取相关交易文件时间和办法的规定明显不合理或违背相关法律、法规、规章要求的;
(四)交易公告中以不合理的条件限制或排斥潜在投标人、供应商、竞买人或受让人的;(五)提供虚假的交易公告、证明材料的,或者交易公告含有欺诈内容的;
(六)在两个以上媒介发布的同一交易公告内容不一致的;
(七)有其他违反法律、法规、规章规定行为的。
第十三条 市本级指定媒介有下列情形之一的,给予警告;情节严重的,由监督部门停止其信息发布资格并抄送市交管办:
(一)交易公告发布人或其委托的中介代理机构未按规定办理备案手续,而对其交易公告予以发布的;
(二)拒绝、延误或变相拒绝、延误发布有关行政监督部门关于公共资源交易宣传、管理等方面通告或通知的;
(三)无正当理由拒绝发布交易公告或延误交易公告发布时间的;
(四)有其他违法行为的。
前述媒介属国家或省级有权部门指定媒介的,由相关监督部门会同市交管办提交上级指定部门处理。在处理期间,原则上仍按上级指定媒介发布交易公告。
第十四条 交易公告的发布应当充分公开,任何单位和个人不得非法干预交易公告发布活动,不得非法强迫或限制交易公告的发布地点和发布范围。任何单位或个人认为交易公告活动不符合有关法律、法规及本办法规定的,可向市交管办和有关监督部门投诉或举报,由市交管办会同有关监督部门依照国家的有关法律、法规、规章规定进行处理。
第十五条 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的交易项目,贷款方、资金提供方对交易公告的发布另有规定的,适用其规定。
第十六条 本办法由市交管办会同有关部门负责解释。
第十七条 本办法自印发之日起施行。在施行期间,国家、省对交易信息的发布另有规定的,依照上级规定执行。
