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晋中市人民政府关于印发晋中市城市建设项目联合审批办法(试行)的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 04:32:42  浏览:9709   来源:法律资料网
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晋中市人民政府关于印发晋中市城市建设项目联合审批办法(试行)的通知

山西省晋中市人民政府


晋中市人民政府关于印发晋中市城市建设项目联合审批办法(试行)的通知

市政发〔2008〕81号


各县(区、市)人民政府,开发区管委会,市直各单位:

《晋中市城市建设项目联合审批办法(试行)》已经2008年10月11日市政府第23次常务会议通过,现印发给你们,请认真贯彻落实。




附件1.doc
二〇〇八年十一月十三日




晋中市城市建设项目联合审批办法(试行)


为建立高效便民、公开透明的行政许可运行机制,进一步减少审批环节、简化办事程序、提高城市建设项目审批效率,依据《中华人民共和国行政许可法》,结合本市行政审批制度改革的实际,制定本实施办法。

一、实施范围

市级审批权限内的新建、改建、扩建各类建筑物和构筑物建设项目。

二、实施部门

城市建设项目联合审批的部门:市发改委、市经委、市建设局、市规划局、市财政局、市国土局、市环保局、市文物局、市人防办、市质监局、市消防支队、市气象局、市地震局、市国家安全局、市档案局等相关部门。

联合审批不同阶段的牵头部门:市发改委、市规划局、市建设局。

三、工作要求

城市建设项目联合审批就是要把从立项到施工核准过程中的审批事项,按关联性和并行审批的可能性整合设置为立项审批、规划审批、设计和施工审批、竣工验收四个阶段,实行一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结的审批方式。各阶段由牵头部门负责有关审批事项的咨询、受理、抄告、催办和汇总,相关审批部门负责所涉审批事项的审批、上报和反馈,市政务大厅管理中心负责审批过程的协调、监管。

1. 一门受理

牵头部门在市政务大厅的服务窗口负责受理申请事项,制作、发放受理单、抄告单及抄告单回执等相关文书。在受理登记后,牵头部门负责提供本部门的审批须知和相关表格,确定专人负责协调申请人联系有关部门,做好解释和咨询服务工作。

2. 抄告相关

牵头部门按规定对申请内容进行审查,根据项目实际确定所涉相关审批部门,以抄告单形式抄告相关部门,同时抄告政务大厅管理中心、监察局驻大厅监察组。

3. 同步审批

相关审批部门收到抄告单后,及时与申请人联系,提前介入,跟踪服务,对其申请审批事项及提供的材料进行审查,按有关规定提出具体明确的审批意见。对需省、市及省以上审批的事项,由审批部门在规定的期限内上报,并抄告牵头部门。对审批事项涉及本部门多个科(室)或下属单位的,由审批部门确定一个科(室)牵头负责完成本部门审批。

4. 限时办结

相关审批部门应从牵头部门抄告之日起,在规定的工作日内完成审批或上报工作。无论同意与否,均应在抄告单回执上签署明确的审批意见,通知申请人并反馈给牵头部门。对需要整改的应提出整改意见。对需报省、市及省以上审批的,审批部门应积极做好上报工作,并将报批情况和报批所需时间抄告牵头部门。牵头部门综合相关审批部门回执意见后,在规定工作日内作出审批决定。

四、联审方式

1. 会议联审

城市建设项目联合审批过程中,牵头部门和市政务大厅管理中心可根据实际需要组织召开联合审批会议,并根据审批部门审批意见,形成会议纪要,督促相关部门执行。

2. 联合勘察

城市建设项目在选址确定后,用地、人防、抗震、气象、国家安全、消防、文物等方面都需要实地踏勘时,牵头部门和市政务大厅管理中心可根据实际情况,组织联合现场踏勘,以缩短审批时间,提高工作效率。

3. 联合验收

城市建设工程竣工并经规划认可后,根据有关规定,可由牵头部门组织综合验收。

五、审批流程

1. 项目立项阶段 市发改委为牵头负责部门

审批事项主要是项目选址、用地预审和投资项目核准批复。

(1)项目建议书审查。在建设单位编制项目建议书提出项目申请报告后,由市发改委受理审查。属于政府投资性项目,20个工作日内批复项目建议书;属于企业投资鼓励性项目,5个工作日内予以备案立项;属于企业投资重大及限制类项目、外商投资项目、境外投资项目给予咨询与指导。

(2)建设项目选址。由市规划局组织相关部门和专家论证,并上报市政府同意后,20个工作日内出具建设项目选址意见书。

(3)建设项目立项审批。在建设单位提供合法、有效、齐全的材料后,市财政局(按有关程序研究决定后)、国土局、建设局、发改委(或经委)以及行业主管部门在10个工作日内出具项目资金承诺书、土地预审意见、用水工艺和用水量审核意见、节能评估意见等,市环保局在45个工作日内出具环评意见。市发改委综合相关部门的意见,属政府性投资项目,在20个工作日内批复可研报告,核准招标方案;属企业性投资项目,15个工作日内做出核准决定,核准招标方案。

2. 项目规划设计阶段 市规划局为牵头负责部门

审批事项主要是规划设计条件、规划设计方案审批和用地规划、工程规划许可。

(1)出具规划设计条件。市规划局在受理建设单位提出的申请后,8个工作日内出具规划设计条件,抄告相关主管部门,并把该阶段需办理的有关审批手续告知建设单位,建设单位委托具有相应资质的设计单位进行工程设计;相关主管部门对工程设计有补充意见的,须在5个工作日内告知建设单位,同时反馈市规划局;规划设计条件如有重大调整,市规划局须在5个工作日内把调整意见告知建设单位。在此基础上,设计单位根据立项文件、规划设计条件等编制规划设计方案。

(2)审批规划设计方案。规划设计方案完成后报市规划局初审。初审符合设计条件要求的,市规划局在受理后15个工作日内上报市政府。经市政府审定后,如建设单位由于特殊原因须进行重大调整的,要按上述程序重新申报。

(3)核发建设用地规划许可证。规划设计方案审定后,市规划局在5个工作日内核发建设用地规划许可证;市政府批准供地后,市国土局20个工作日内完成土地预登记手续。

(4)核发建设工程规划许可证。建设单位在取得土地使用证和项目审批文件及人防工程建设审查批准书后,按规划设计方案绘制项目效果图和施工图并报市规划局。市规划局在15个工作日内对项目效果图和施工图进行初审并报市政府。市政府审批后,建设单位按有关规定交纳城市基础设施配套费、建设项目绿化保证金、人防工程易地建设费(需易地建设人防工程的)等费用。有关费用交清后市规划局在5个工作日内核发建设工程规划许可证。

3. 项目初步设计和施工许可阶段 市建设局为牵头负责部门

审批事项主要是初步设计、工程报建、工程施工许可等。

(1)初步设计审批。属政府投资性项目,项目初步设计及投资概算由发改委审查,市发改委受理后,在15个工作日内出具初步设计和概算审批意见。属企业投资项目,项目初步设计由市建设局受理后,市政务大厅管理中心组织、市建设局主持,在4个工作日内召开初步设计联审会。消防、人防办、气象、地震、经委等部门对初步设计需要作强制性修改的,必须在联审会议上提出修改意见。市建设局根据各部门意见,当日作出联审会议纪要,并告知建设单位、设计单位。初步设计如无重大修改或已按会议纪要做出修改,市建设局在3个工作日内批复。

(2)施工图审查。由市政务大厅管理中心组织市消防支队、人防办、地震局、气象局等部门对施工图进行联合审查,并在10个工作日内出具消防审核意见书、抗震设防审批书、防雷装置设计核准书;文物局在10—30个工作日内出具地下文物保护工程竣工意见书。

(3)工程报建及招投标。建设单位在完成上述相关审批手续后,市建设局3个工作日内出具工程报建手续,市招标站33个工作日内完成招投标手续;市建设局2个工作日内出具节水“三同时”和临时用水计划指标审批手续,5个工作日内出具建筑节能认定手续,2个工作日完成工程档案移交责任书;市质监站3个工作日内出具安全备案手续;监理公司出具监理合同手续;担保公司出具担保手续。

(4)核发建筑工程施工许可证。建设单位交纳新型墙体材料专项基金、消防设施配套费、散装水泥专项资金、质量监督费、劳保统筹费后,市建设局在5个工作日内核发建筑工程施工许可证。

(5)项目施工。市建设局核发建筑工程施工许可证后,市规划局在5个工作日内到现场定点、放线。属于房地产项目,在建设单位提出申请后,市建设局在15个工作日内核准商品房预售许可。

4. 竣工验收阶段 市发改委为牵头负责部门

审批事项主要是工程的验收备案和交付使用等。

工程竣工后,建设单位提出申请,首先市规划局在15个工作日内完成建设工程竣工规划验收,颁发建设工程竣工规划认可证。然后由市政务大厅管理中心会同市发改委组织市建设局、市环保局、国土局、市消防支队、市气象局、市经委、人防办、地震局、质监局、档案局等部门进行联合验收。国土局、环保局、消防支队、气象局、建设局、经委、人防办、地震局、质监局、档案局分别在10、15、23、15、5、15、5、5、5、10、10个工作日内完成房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收、建设项目环境保护验收、建筑工程消防验收、防雷装置竣工验收、人防工程质量验收、建设工程档案验收、电梯、锅炉等特种设备监督检验等,并出具相应手续。市发改委组织相关部门进行项目竣工验收。然后办理房屋所有权证。其中,房地产开发项目在领取房屋所有权证前,由建设局出具商品住房交付使用备案手续。

六、相关规费

城市建设项目审批相关费用,实行“一票制”,在市政务大厅收费窗口统一缴纳。

(一)收费项目

凡在我市城市规划区内新建、改建、扩建各类建筑物和构筑物,应当依法依规缴纳下列费用:

1. 城市基础设施配套费;

2. 建设项目绿化保证金;

3. 人防工程易地建设费;

4. 消防设施配套费;

5. 散装水泥专项资金;

6. 新型墙体材料专项基金;

7. 质量监督费;

8. 劳保统筹费。

(二)收费程序

1. 建设单位在领取建设工程规划许可证前,在市政务大厅规划局窗口进行城市基础设施配套费、建设项目绿化保证金、人防工程易地建设费等行政事业性收费信息登记,领取收费核定单,然后到市政务大厅相关部门窗口核定应缴金额,按核定金额,到市政务大厅收费窗口缴费。市规划局窗口凭建设单位出具的收费收据核发建设工程规划许可证。

建设单位在领取建筑工程施工许可证前,须缴纳消防设施配套费、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项资金、质量监督费、劳保统筹费。市建设局窗口凭建设单位出具的收费收据核发建筑工程施工许可证。

2. 建设单位在办理建设工程规划许可证、施工许可证、工程竣工验收备案手续、房屋产权证及接受行政执法检查时,须出具收费收据及收费核定单证明缴费情况。

3. 建设项目绿化保证金、新型墙体材料专项基金、散装水泥专项资金收取后应按规定办理清算手续,符合返还规定的应及时退还建设单位。

(三)收费标准

1. 各项收费标准按规定执行。(见附件1、2)

2. 各有关部门在核定应收金额时,应在政策规定范围内办理减、免或缓交。

3. 缓交金额不得超过应收金额的50%,建设单位应承诺在办理竣工验收备案手续前一次性交清缓交部分。

4. 建设项目享受减免的政策,建设单位不得擅自改变经批准的设计方案,一经改变,建设单位应按规定接受处理并按改变使用性质的建筑面积补交相关费用。

(四)相关规定

1. 工程竣工后,首先由市规划局进行规划验收,验收合格并发证后,再由牵头部门组织市人防办、市地震局、市消防支队、市经委、市环保局、市气象局、市质监局等部门进行综合验收。对没有按本办法规定交清相关费用的,各部门不得办理竣工验收备案手续。

2. 相关部门要严格执行本办法,认真核定应收金额、实收金额和减免金额,确保收费公平公正;对漏缴及违反政策规定减、免、缓交费用的,要根据有关规定进行漏收查处。

3. 市政务大厅管理中心、市财政局、市物价局等部门应建立健全相关收费管理制度,加强监督检查。

4. 审计局负责对政府投资性项目进行跟踪审计和竣工决算审计,同时对社会投资项目进行国家税费收缴情况审计。

5. 相关的中介机构,要制定并公布合理的服务承诺时限和收费标准,并接受市政务大厅管理中心和监察部门的监督。

七、审批责任

1. 政务公开

城市建设项目需按照政务公开的要求印制办事须知,对外公开审批依据、申报材料、审批程序、承诺时限及收费标准等,并在本部门的办事窗口摆放。

2. 分工协作

各审批部门要各司其职,密切配合,确定相应的联系渠道和方法,并在部门内部建立相应的工作程序,一个部门审批事项办理后,应告知当事人下一个环节的审批部门和所需材料,确定专人负责,保证审批有序运行。

3. 服务承诺

各审批部门必须严格按照对外承诺的时限办理审批事项,增强服务意识,主动与企业联系,研究有关问题,跟踪服务。对超时限办理审批或审批服务中的质量问题,申请人可以向市行政效能中心投诉。

4. 协调运作

各审批部门应保持经常联系,加强协调,重大事项事先通报协调。为便于协调工作的及时有效进行,各类会审和论证会议,均应在市政务大厅召开。审批中的有关问题由市政务大厅管理中心负责协调,市监委予以监督。

5. 责任追究

各有关部门领导应高度重视,制定具体的监管措施,加强对审批事项和审批工作人员的监督,如有违反有关法律、法规及本办法规定的,由有关部门进行通报批评,情况严重的,由纪检、监察部门按规定追究相关人员的责任。


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关于印发嘉峪关市人民政府重大决策程序暂行规则的通知

甘肃省嘉峪关市人民政府


关于印发嘉峪关市人民政府重大决策程序暂行规则的通知


嘉政发[2007]42号


各委、办、局,在嘉各单位:
  现将《嘉峪关市人民政府重大决策程序暂行规则》印发给你们,请认真贯彻落实。




二00七年六月二十四日



嘉峪关市人民政府重大决策程序暂行规则

为了规范政府重大决策行为,健全科学、民主、依法决策机制,提高决策质量和行政能力,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《甘肃省人民政府工作规则》和《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》等有关规定,结合我市实际,制定本规则。

第一章 决策范围

第一条 本规则所指市政府重大决策包括以下事项:
(一)制定贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要决议、决定和工作部署的实施意见;
(二)研究需要报告省政府或者提请市委、市人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项;
(三)研究以市政府名义出台的规范性文件;
(四)研究审定市政府工作报告;
(五)编制国民经济和社会发展规划、年度计划,制定宏观调控和改革开放的重大政策措施;
(六)编制财政预决算、重大财政资金安排;
(七)研究城市布局、土地利用、自然资源开发利用、产业发展和生态环境保护等专业规划,以及劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施;
(八)研究市政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项;
(九)研究重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施;
(十)研究其它关系基础性、战略性、全局性需由市政府决策的重大事项。

第二章 决策准备

第二条 市政府重大决策坚持以科学决策、民主决策、依法决策为基本原则,兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益,有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。市政府各承办单位根据决策事项的性质和特点,在调研论证的基础上,为决策提供科学、全面、可行的备选方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项,应当根据不同意见拟订两个以上决策备选方案。
第三条 市长代表市政府对重大行政事项行使决策权。副市长、市长助理、秘书长协助市长决策。承办单位要深入开展决策调研工作,全面、准确掌握决策所需的有关情况,对决策备选方案的科学性、可行性、合法性要进行充分论证并进行风险预测。涉及资源配置的决策,应当进行市场前景预测和成本效益分析,其结果可以量化的应当量化。
第四条 市政府办公室负责组织安排政府重大决策活动,并提供综合服务。市政府法制办、政策研究室、发展和改革委员会等机构,为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。市政府各部门及其他有关单位负责承办重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
第五条 承办单位对涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项,应当通过新闻媒体将决策方案征求意见稿向社会公示,广泛听取意见和建议并形成社会公示报告。
第六条 重大决策事项在提请市政府审定前,应当视情况向有关专家咨询论证或者听证,为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关方面的服务。

第三章 决策审定

第七条 事关全市经济社会发展的重大决策事项,经市政府常务会议讨论通过后报市委审定。
第八条 市政府重大决策应当按照《嘉峪关市人民政府工作规则》的规定,由市长根据决策事项的需要,主持召开市政府全体会议、政府常务会议审议,在审议的基础上由市长作出决定。
第九条 市政府全体会议、常务会议议题确定程序:
(一)承办单位拟出决策事项建议,报分管副市长审定是否提交会议研究;
(二)副市长提出决策事项建议,报市长确定;
(三)市长提出并确定决策事项。
第十条 提交市政府全体会议或者常务会议审议的决策事项,应当按市政府全体会议或者市政府常务会议规定的资料报送时间和要求报送政府办公室。
第十一条 在研究涉及群众切身利益、涉及全市经济社会发展重大举措的决策时,可以邀请部分群众代表、人大代表、政协委员列席,听取意见和建议。
第十二条 市长根据会议讨论情况,可以对审议的事项作出通过、不予通过、修改、搁置及再次审议的决定。作出通过决定的,由市长或其授权的副市长签发;作出修改决定的,属一般性修改的,修改后由市长或其授权的分管副市长签发;属重大原则或实质内容修改的,应按程序重新审议;作出搁置决定的,超过一年期限,审议方案自动废止;作出再次审议决定的,应按程序重新审议。市政府重大决策除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外,通过新闻媒体向社会公开。
第十三条 市政府办公室负责政府重大决策的会议记录和材料归档。

第四章 决策执行

第十四条 市政府办公室对政府重大决策进行工作任务和责任分解,明确执行单位和工作要求。
第十五条 有关执行单位应当根据各自职责,全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策,不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行、拖延执行。
第十六条 决策执行单位应当将市政府重大决策执行情况及时向市政府报告。决策执行单位在执行过程中,发现市政府重大决策所依据的客观条件发生变化或因不可抗力原因导致决策目标全部或部分不能实现的,要及时向市政府提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。市政府可以根据执行单位提出的建议,参照本规定第四章的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的,市长可以直接作出决定。
第十七条 市政府作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的,决策机关和决策执行单位应当采取有效措施,避免或减少损失。

第五章 决策监督

第十八条 市政府建立决策监督机制,加强政府内部对决策执行情况的层级监督。市政府办公室负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作,根据决策方案和市政府工作部署,采取跟踪检查、督促催办等措施,确保决策方案的正确施行,并及时向市政府报告督查情况。
第十九条 监察部门应当加强决策职责履行和行政效能的监督,对超越决策权限、违反决策程序以及对决策事项执行不力、偏离决策目标和内容等行为,应当依法追究有关人员的行政责任。审计部门应当将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或者效益审计范围,加强经济责任审计,提出处理意见,并将审计报告呈报市政府,依纪依法作出处理。
第二十条 市政府重大决策及其执行行为应当自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的依法监督,接受市政协的民主监督,接受各民主党派、人民团体、无党派人士和新闻舆论及社会公众监督。
第二十一条 公民、法人和其他组织认为市政府有关决策应当停止执行或者修改的,可以向市政府提出建议。市政府认为有关决策确需重新研究评估的,经研究做出停止执行、修改或者继续执行的意见,并及时向提出建议的公民、法人和其它组织反馈。

第六章 责任追究

第二十二条 决策承办单位违反本规则,导致重大决策失误的,按照有关法律、法规,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。
第二十三条 决策执行单位违反本规则,导致市政府重大决策不能全面、及时、正确实施的,按照有关法律、法规追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任。
第二十四条 受委托的专家、专业服务机构或组织,在市政府重大决策过程中违反法律、法规、规章和国家有关规定,造成严重后果的,追究相应的法律责任。
第二十五条 泄露市政府重大决策事项涉密规定的,按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任;违反市政府重大决策档案管理规定的,按照《中华人民共和国档案法》的有关规定追究责任。

第七章 附  则

第二十六条 本规则由市政府办公室负责解释并组织实施。
第二十七条 本规则自发布之日起施行。





涉黑犯罪相关问题刍议
林竹静 邵增辉 *

内容提要:目前理论界对黑社会性质组织特征的界定往往停留在司法或立法解释的层面,未及本质。而笔者认为:准确认定黑社会性质组织的关键在于确切把握该组织的外在表象和内在本质;在此理论基础上,笔者对司法实务中遇到的认定黑社会性质组织犯罪时出现的问题进行了探讨。
关键词 : 特征 原动力 组织目的 黑社会性质组织

一、黑社会性质组织的定义与特征
界定黑社会性质组织,首先应对黑社会的内涵和外延进行必要的研究,以确定其含义。国内外对黑社会的定义一直缺乏一个统一概念,国际社会一般把有组织犯罪认定为黑社会犯罪。如1991年美国司法部在“莫斯科国家反对有组织犯罪研讨会”上提出,有组织犯罪是:“划分为两极以上的犯罪组织或若干不同的犯罪组织,采取阴谋手段,以分工合作的方式所从事的刑事犯罪活动。其目的在于获取经济利益或对公众生活施加影响。” 国际刑警组织反有组织犯罪处认为:有组织犯罪是“任何具有有组织的控制结构,通过不法活动获取钱财为其主要目的,通常以恐怖活动和腐败活动的经济来源为生的群体。” 而相形之下,我国港澳地区对黑社会的界定则更为宽泛。香港《社团条例》规定:任何使用黑社会仪式,采纳、使用黑社会头衔或名称的社团,即为黑社会组织。澳门《有组织犯罪法》第一条则对黑社会作如下定义:为取得不法利益或好处所成立的所有组织而其存在是以协议或协定或其他途径表现出来,特别是从事下列一或多项罪行者,盖视为黑社会”。 该条定义了构成黑社会所需的三个条件:1、是一个组织;2、组成组织的目的是为了取得不法利益或好处;3、成立组织的方法是协议、协定和其他途径。只要同时具备了上述三个条件,就可以认定为黑社会。
我国刑法第294条对黑社会性质组织的定义为:“以暴力、威胁或者其他手段,有组织地进行犯罪活动,称霸一方,为非作恶,欺压、残害群众,严重破坏经济社会生活秩序的组织。”由于刑法规定在表述上不甚清楚,使得黑社会性质组织和犯罪团伙、犯罪集团、恐怖组织等相近犯罪组织的概念界限难以区分,从而导致理论上的纷争和司法实务运用上的混乱。为解决司法实务中遇见的具体认定问题,2000年12月4日最高人民法院曾作出有关司法解释对“黑社会性质组织”的特征进行过界定。 相对于刑法条文的规定而言,该司法解释确实规定得更具体而易于认定,但实践中又出现这样的问题:公检法各家对于黑社会性质组织是否必须具备司法解释中所提的四个解释中的第三个特征,即“通过贿赂、威胁的手段引诱,逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动,或为其提供非法保护” (俗称为“保护伞” )意见不一。同时,对《解释》中规定的4个特征在一般情况下要同时具备,但在特殊情况下是否必须同时具备也存在分歧。为使公检法各家统一认识,2002年4月28日的立法解释对早先司法解释的规定做了修正。 对比关于“黑社会性质组织”特征的司法和立法解释,不难看出两者的区别就在于“保护伞”是否为构成黑社会性质组织的必备要件上。司法解释对此持肯定态度,而立法解释则未将“保护伞”列为黑社会性质组织区别于其他犯罪组织的特征而只是在特征中论及“或者利用国家工作人员的包庇或者纵容”。
如何看待司法解释和立法解释的分歧,什么是黑社会性质组织区别于其他犯罪组织的本质所在?理论界争论激烈,但令人遗憾的是这些争论大都仍停留在司法或立法解释的层面 ,并没有进而由表及里的从法理上归结黑社会性质组织的最直接表象和深层本质。笔者不避浅薄,试对此问题加以探讨。
二、黑社会性质组织的表象和本质
黑社会为外来语,即“under-world society”,直译为“地下社会”,是与正常社会相对立的,对社会进行非法控制的组织。黑社会性质组织,是这种对社会非法控制组织的初级形态。对社会非法控制这点,是黑社会性质组织区别于一般犯罪组织的本质所在。而一般犯罪组织,如各种犯罪集团、流窜作案团伙,在论及“控制”只是指犯罪组织中的首要分子对一般成员的控制。
1、外在表象:有严密的组织
对组织内部的严密控制是黑社会性质组织区别于一般的犯罪组织最明显的表象。较之一般犯罪组织,黑社会性质组织对组织内部的严密控制更具有层次性,拥有一套更完整的组织体系。在黑社会性质组织里有等级森严的领导者和被领导者;分工明确的策划者和实施者,决策层和执行层改变了原来团伙犯罪临时拼凑的现象。黑社会性质组织组织成员基本固定,多为惯犯、常业犯;有一套分职位分等级的塔型组织指挥系统:有居于塔尖的首恶“老大”,其下又有“老二”、“老三”排定座位、各司其职。如被查办的四川省资阳市的黑社会性质组织“黑豹集团”内就设有“总管”、“打手”、“后勤”、“踩点”等职务称谓,有时侯还有“降职”、撤职“处分。四川狄绍为首的黑社会性质组织,模仿现代企业制度,制定《员工手册》,对犯罪组织纪律作了具体规定。这些都是一般犯罪集团或有组织犯罪所不具备的,也是黑社会性质组织和一般犯罪集团,有组织犯罪的重要区别。
2、内在目的:获取经济利益
黑社会性质组织必然以获得一定经济利益为目的,获取经济利益的渠道和手段可以是非法的,也可以是合法的,或是合法经济掩盖下的非法活动。一般来说,在黑社会性质组织发展的原始积累阶段,往往以暴力形式的违法犯罪手段聚敛财物,如盗窃、抢劫等;具有一定经济实力后,其往往以合法企业的形式为掩护进行金融犯罪、非法经营、走私犯罪等经济犯罪非法获取经济利益;也不排除合法经营,或为洗钱目的经营合法的经济实体。值得注意的是这些黑社会性质的经济实体的存在并非单纯追求经济目的,而是其配合犯罪活动、进而控制社会的手段。经济实力是黑社会性质组织赖以存在和发展的物质基础,对经济利益的强烈追求是黑社会组织的内在目的,因而也是黑社会性质组织的基本特征。一般情况下,黑社会性质组织的的经济目的性都能得到充分的实现,但也并非绝对,有的黑社会性质组织刚刚成立,或者成立后由于“工作”不力,以至没来得及进行“资本”原始积累或者所得非法收入较低,经济实力暂时弱小。笔者认为,在实际司法中出现这些情况,仍应认定其经济目的性的存在。另外,从事一定的经营活动,也是黑社会性质组织区别恐怖组织及其他一些犯罪组织的区别之一。
3、核心本质:对社会的非法控制
黑社会性质组织就并非单纯为实施犯罪而存在,实施犯罪是以控制社会为目的,控制社会有时为了更好的实施犯罪服务,其犯罪行为表征为“反社会秩序性”、“暴力性”。在实践中多表现为对一定行业、地域的控制,如对高度竞争性的建筑承包、紧缺货物买卖、货运、客运等行业和市场、码头、车站等具有高度人员流动性的地域的非法控制。控制的手段通常有暴力、威胁、滋扰等:如控制招投标、暴力排挤竞争对手、非法垄断经营、收取保护费等等。黑社会组织在其犯罪初期阶段(黑社会性质组织)往往表现出明显的暴力性和反社会秩序性,值得注意的是反社会秩序仅仅是其手段而不是目的。在其控制一定势力范围以后,其就会致力形成非法秩序。因此在分析敲诈、勒索、欺行霸市、聚众斗殴等犯罪是一般刑事案件还是黑社会性质组织犯罪时,要看实施这些犯罪的背后是否还有非法控制社会的目的。如果具有这一目的,才可以认定为黑社会性质组织犯罪,否则就只能认定为普通刑事犯罪,不然将不合理得拓大黑社会性质组织的外延。以1993年11月26日《广东省惩治黑社会组织活动规定》第2条关于黑社会组织的认定标准为例,该条规定“本规定所称黑社会组织,是指有组织结构,有名称,有帮主、帮规,在一定的区域、行业、场所进行危害社会秩序的非法团体” 。这一关于黑社会组织的概念虽然论及黑社会组织及帮会形式存在的特征,但根本上并未涉及黑社会组织对社会的非法控制上。由此可见,广东省这一地方法规对黑社会组织的界定是不严密的。它导致在司法实践上认定黑社会性质组织的扩大化。仅1991年至1993年被认定为黑社会和具有黑社会性质组织的犯罪团伙就有800多个。而其中这800多个大多只是一般犯罪团伙,甚至连犯罪集团都构不上。“当犯罪团伙没有发展成为黑社会性质组织的时候,我们把它当作黑社会性质组织来打,……正如同鸡蛋在没有孵化小鸡之前毕竟是蛋而不是鸡。因此,吃蛋也决不等于吃鸡,尽管每一只蛋中都潜存着一只鸡。” 对这类危害和黑社会性质组织相近、相同,个别甚至更大(如张君流窜抢劫杀人团伙)的犯罪组织,不能为单纯追求打击力度而挂上黑社会性质组织的黑名单,这决不是“罪刑法定”的应有之一。而且,对这类犯罪组织以其所犯的具体罪名定罪量刑,也决无轻纵之虞。同时我们应注意到,对社会的非法控制是黑社会性质组织产生发展的原动力,同时也是其发展到一定程度为自我保护和进一步发展所必然的要求,但在我国大量黑社会性质组织仍处于初级阶段,因此把握某一犯罪组织是否具有对社会的非法控制这一核心本质上,应适量从宽,而不必要求其有国外成熟黑社会组织才具备的黑恶势力和控制能力。
此外,从黑社会性质组织的“反社会秩序性”中也显见:黑社会性质组织只存在于正常社会的范围内,并与正常社会相对立。不存在于正常社会中的组织,而是单独管辖一定区域的组织,我们就不能因其悖法的本质认定其为法定的“黑社会性质组织”,如原始的野蛮人部落、公海上的海盗集团。需要指出,黑社会和正常社会对立的方式和途径就是为维持自身的存在和发展,不断地进行违法犯罪活动,特别是一些暴力和恐吓活动。但暴力和恐吓不是黑社会性质组织的目的,而是达到目的的手段。
三、实务中认定黑社会性质组织的几个问题
由于语言本身的模糊性,要在司法实务中准确认定黑社会性质组织,仅靠概念上的明晰和理论上的自足还是不够的,以下在具体认定中所出现问题对我们深化对黑社会性质组织
1、关于黑社会性质组织的人数下限问题
《解释》中只规定了黑社会性质组织人数众多,但对于具体的下限未作规定。有学者主张应为3人以上,即可构成黑社会性质组织。也有学者认为黑社会性质组织作为犯罪集团中较高级的形态,一般应掌握在10人以上:一般来说,要成为一个具有严密组织系统性的犯罪组织,则显然在现实生活中3个人组成的黑社会性质组织时难以想象的。要组成一个具有相当严密组织性的犯罪组织,其成员多为十人以上,或多达数十人、甚至上百人。笔者认为,对黑社会性质组织人数下限的讨论有重要的现实意义。这个问题,直接关系到刑法294条中的相关罪名:“组织、领导、参加黑社会性质组织罪”的认定。假设出现这种状况:甲、乙、丙三人阴谋扩大他们的犯罪集团,组织黑社会性质的组织。为此,他们效仿了国外的黑帮组织设置了一系列严密的帮规戒律、并贿买了当地的公安人员丁某为其撑腰。三人一方面为壮大组织的经济实力进行犯罪,另一方面加紧招兵买马。值得庆幸的是,在仅仅发展了数人入伙后,甲、乙、丙三人很快被公安机关缉捕落网。定罪时问题就出来了,如果按有的学者认为:黑社会性质组织作为犯罪集团中较高级的形态,一般应掌握在十人以上。那三人就只能按其实际所犯的具体罪名定罪,不可能构成“组织、领导、参加黑社会性质组织罪”。但如果认为:黑社会性质组织无论如何属于犯罪集团的一种形式,而我国刑法第21条第2款明确规定:三人以上为共同实施犯罪而组成的较为固定的犯罪组织为犯罪集团。那么,完全可以将三人的阴谋组织黑社会性质组织的犯罪认定为“组织、领导、参加黑社会性质组织罪” 。不对黑社会性质组织的人数下限另作规定,从严厉打击黑社会性质组织犯罪的角度出发,并无不可。但值得注意的是,应防止在实际司法中的滥用和扩大解释。
2、关于“称霸一方”问题
刑法对黑社会性质组织的行为特征有“称霸一方”的要求。“称霸一方”由两个因素组成:一为行为因素,即“称霸”——通过实施暴力、威胁或者其他手段,形成一定的威慑力和支配力;二为地域行业因素,即“一方”——黑社会性质组织是在一定的地域或行业范围内形成一定的威慑力和支配力;对于黑社会性质组织犯罪而言,所谓一定的行业范围,是指一定地域内的行业范围;因此,在司法实践中,一定地域或者行业范围可能有所交叉。此外,黑社会性质组织的“称霸一方”,是一个渐进的过程,需要一定的时间,在犯罪组织形成的同时及犯罪组织形成后,该组织通过实施各种违法犯罪活动,达到在一定行业或地域内“称霸”的目的。反映在实践中,涉足黑社会性质组织犯罪的犯罪分子往往同时身犯数罪。另外,要具备构成黑社会性质组织的第四个特征——对社会的控制,也需要通过“称霸一方”来实现。单纯的某项具体犯罪或流窜犯罪是不可能达到对社会控制的目的的。有学者认为的,黑社会性质组织可以分为固定地域型和流动型两种,其中后一种是指以流窜犯罪为主的黑社会性质组织。 这个观点值得商榷。黑社会性质组织“对社会的破坏是自觉的、全方位的,不同于具体犯罪对社会关系某一方面或具体某一成员权利的侵害。它动摇的是社会的根基,是社会群体的信念,给人民心理造成一种邪恶当道、正义不存而善良的人民只能向邪恶低头的错觉。” 其最终目的是“在以刑罚等社会强制力为后盾的法律秩序中建立以暴力等犯罪手段为后盾的反社会秩序”。 这一最终目的的实现,需要通过“称霸一方”的手段。
3、关于“保护伞”问题
2002年立法解释赞同这样的观点,即把“保护伞”作为黑社会性质组织中的“社会危害”的一个方面来加以理解。也就是说,保护伞并不是认定黑社会性质组织的一个必备构成要件。黑社会性质组织的本质特征在于它的一定社会非法控制性,即通过控制社会来达到反社会、反政府的目的。而黑社会性质组织与腐败官员相勾结、并使腐败官员成为其“保护伞”。是其控制社会的一种手段。因此笔者赞同《立法解释》的观点,把“保护伞”作为黑社会性质组织特征中的或然性情节。


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